Uchwały dotyczące zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego to jeden z rodzajów aktów prawa miejscowego, które zasadniczo są przyjmowane przez organy stanowiące gmin oraz powiatów (czyli odpowiednio rady gmin oraz rady powiatów). Niestety przy ich konstruowaniu nierzadko popełniane są błędy.

rozwiń ›
Kontrola prawidłowości tych uchwał to jedna z kompetencji w ramach działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych. Przypomnijmy, że działalność nadzorcza RIO jest istotną kompetencją władczą tych podmiotów publicznych. Jak wskazano w art. 11 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1668), w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy JST w sprawach:
1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian,
2) budżetu i jego zmian,
3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego JST oraz udzielania pożyczek,
4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu JST,
5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej,
6) absolutorium,
7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Słabe punkty

Proceduralne podstawy umożliwiające kwestionowanie uchwał w postępowaniach nadzorczych zostały dookreślone w przepisach ustaw samorządowych, czyli zasadniczo w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561) oraz ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526).
W pierwszej ze wskazanych ustaw na uwagę zasługują przepisy zgrupowane w art. 91. Tamże postanowiono m.in., że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Przepisu nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Z kolei w ustawie o samorządzie powiatowym w art. 79 m.in. postanowiono, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać wykonanie uchwały. Przepisu nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Zatem z powyższego należy wnioskować, że postępowanie nadzorcze prowadzone przez RIO jest narzędziem weryfikacji uchwał podejmowanych przez organy stanowiące JST na wszystkich szczeblach samorządu. W ramach niniejszego opracowania postaramy przybliżyć efekty owej działalności nadzorczej i to w różnych wymiarach oraz przez pryzmat systemów dotacyjnych. Aspekt różnych wymiarów działalności nadzorczej związany jest m.in. z etapami, w ramach których rozstrzygnięcie nadzorcze zyskało prawomocność, co czasami następowało dopiero po kontroli legalności rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne. W każdym razie kluczowym punktem odniesienia będzie w każdym przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze, podlegające dalszej weryfikacji sądowej w zależności od okoliczności konkretnego przypadku.
Jeśli zaś chodzi o aspekt systemów dotacyjnych w działalności nadzorczej, to chodzi tu o zróżnicowane podstawy normatywne dla poszczególnych rodzajów dotacji będących przedmiotem kontrolowanych decyzji.
Z uwagi na ograniczoną objętość poradnika skupimy się na tych uchwałach organów stanowiących JST w sprawie dotacji, które najczęściej były przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych. Na podstawie przeglądu rozstrzygnięć można stwierdzić, że najwyższa liczba rozstrzygnięć wydawanych przez RIO dotyczy tych uchwał dotacyjnych, które mają podstawy w:
  • ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1747; dalej: p.o.ś.),
  • ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840),
  • ustawie z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1324; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1383),
  • ustawie z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1730).

Różne skutki

W analizie szczegółowych przypadków występowania naruszeń w uchwałach dotacyjnych wyszczególnić można dwie podstawowe grupy naruszeń, takie mianowicie, które skutkują wydaniem przez RIO rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność:
1) tylko części uchwały dotacyjnej,
2) całości uchwały dotacyjnej.
Rzecz jasna z perspektywy JST mniej inwazyjne są rozstrzygnięcia nadzorcze zaliczane do pierwszej grupy, w tych przypadkach bowiem RIO stwierdza wprawdzie nieważność części uchwały dotacyjnej, ale pozostała jej część zachowuje moc wiążącą. W praktyce uchwała jest po prostu pozbawiona pewnych elementów konstrukcyjnych, lecz co do zasady pozostaje w obrocie prawnym w pozostałym (niekwestionowanym) zakresie. Do tej grupy naruszeń można zaliczyć wiele przypadków rozstrzygnięć RIO, które właśnie w incydentalny sposób kwestionują postanowienia uchwał dotacyjnych. Wspomniana incydentalność rozstrzygnięcia przedkłada się na konieczność przedstawienia motywów, jakimi kierowała się RIO, a to z kolei determinuje potrzebę przytoczenia argumentacji prawnej izby w danej sprawie.
Jakie nieprawidłowości stwierdzają RIO w trakcie kontroli sprawozdań budżetowych
Jakie nieprawidłowości stwierdzają RIO w trakcie kontroli sprawozdań budżetowych

Zobacz również
Dotacje na podstawie prawa ochrony środowiska
Zarówno rady gmin, jak i rady powiatów są upoważnione do ustalania zasad przyznawania dotacji, o czym przesądza art. 403 p.o.ś. Do zadań powiatów zgodnie z art. 403 ust. 1 należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 18, 21‒25, 29, 31, 32 i 38‒42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4, 5 i 6, stanowiących dochody budżetów powiatów, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Zgodnie zaś z art. 403 ust. 2 - do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21‒25, 29, 31, 32 i 38‒42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4, 5 i 6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy.
Natomiast w art. 403 ust. 3 postanowiono, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4‒6.
Wytyczne dla tworzenia uchwał dotacyjnych ujęto w art. 403 ust. 4-6. Zgodnie z art. 403 ust. 4 finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej przez gminy i powiaty może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1768) z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 5 zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.
Ponadto udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej.
Co wymaga podkreślenia, wyróżniona wyżej regulacja prawna ust. 5 jest wyznacznikiem dla rady gminy/rady powiatu w tworzeniu uchwały dotacyjnej. Przepis ten stwarza bowiem ramy prawne tej uchwały, w których rada gminy/rada powiatu jest uprawniona do wprowadzania rozwiązań legislacyjnych.

błędy skutkujące odrzuceniem części uchwały

Wśród rozstrzygnięć nadzorczych RIO stwierdzających nieważność tylko części uchwały dotacyjnej można wskazać wiele ciekawych przypadków. Poniżej pokazujemy nie tylko naruszane przepisy, lecz także argumentację RIO, która wyjaśnia, na czym polegają naruszenia.

Błąd 1. Zawieranie postanowień o odpowiedzialności karnej wnioskodawcy

Oświadczenie o odpowiedzialności karnej wnioskodawcy zawierane jest najczęściej w treści załączników do uchwał dotacyjnych, w tym we wniosku o udzielenie dotacji czy w sprawozdaniu z rozliczenia dotacji. Wydawać by się mogło, że jego umieszczenie jest czymś zasadnym, bo w założeniu prawodawcy lokalnego ma wpływać mobilizująco na wnioskodawcę i skłaniać go do podawania rzeczywistych i prawdziwych informacji we wniosku. Niestety to błąd ‒ ujmowanie tego typu oświadczeń w uchwałach dotacyjnych jest prawnie niedopuszczalne. Argumentacja stojąca za tym stanowiskiem jest trafnie prezentowana w licznych rozstrzygnięciach nadzorczych.

PRZYKŁADY ROZSTRZYGNIĘĆ

Uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z 27 czerwca 2022 r. nr 45/2022
(źródło: https://bip.wroclaw.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. Uchwała rady miejskiej, wydana na podstawie art. 403 ust. 5 p.o.ś., określiła w załączniku regulamin udzielania dotacji celowej ze środków budżetu gminy na dofinansowanie kosztów inwestycji związanych z ograniczeniem niskiej emisji na terenie gminy na rok 2022. W załączniku nr 4 do regulaminu ustalono wzór wniosku o udzielenie dotacji celowej ze środków budżetu gminy na dofinansowanie kosztów inwestycji związanych z ograniczeniem niskiej emisji na terenie gminy na rok 2022. W pkt 4.7 wniosku zawarto wymóg złożenia następującego oświadczenia: „Oświadczam, że informacje zawarte w niniejszym wniosku są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym oraz znana jest mi odpowiedzialność karna za przedłożenie fałszywych lub stwierdzających nieprawdę dokumentów, wynikająca z art. 297 par. 1-2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. ‒ Kodeks Karny”. Kolegium RIO we Wrocławiu uznało to za niedopuszczalne.
► Argumentacja. W ocenie Kolegium RIO zawarty we wniosku o udzielenie dotacji celowej (załącznik nr 4 do regulaminu) wymóg złożenia oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 297 par. 1-2 kodeksu karnego wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego JST do regulowania zakresu przedmiotowego uchwały. „Rada gminy może kształtować zakres stosunków w przedmiotowej uchwale wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów prawa. Przepis art. 403 ust. 5 p.o.ś., jak również żaden inny przepis tej ustawy, nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na wnioskodawcę obowiązku składania oświadczenia o znajomości przepisów Kodeksu karnego w zakresie ponoszenia odpowiedzialności za podanie danych (dokumentów) niezgodnych z rzeczywistością. Nałożenie na składającego wniosek takiego obowiązku może mieć miejsce wyłącznie, gdy przepis ustawy taką możliwość przewiduje”.
Uchwała Kolegium RIO w Poznaniu z 12 lutego 2020 r. nr 4/204/2020
(źródło: https://bip.poznan.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. Rada gminy określiła w uchwale dotacyjnej regulamin przyznawania dotacji. W załączniku nr 2 do regulaminu, w jego pkt V zawarto oświadczenie w brzmieniu: „Oświadczam, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej z art. 271 KK, dotyczące poświadczenia nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne”. Kolegium RIO uznało, że regulacja ta wykracza poza zakres kompetencji określonych w art. 403 ust. 5 p.o.ś., a więc nie powinna się w regulaminie znaleźć.
► Argumentacja. RIO podkreśliła, że żaden z przepisów wskazanych w podstawie prawnej uchwały nie daje możliwości nakładania na wnioskodawcę przez organ stanowiący gminy obowiązku składania oświadczenia o znajomości przepisów kodeksu karnego w zakresie ponoszenia odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością. „Mając powyższe na uwadze uznać należy, że ustalenie w badanej uchwale wskazanego powyżej obowiązku wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości przedmiotowej uchwały. Zaznaczyć należy, że nałożenie na składającego wniosek takiego obowiązku może mieć miejsce wyłącznie, gdy przepis ustawy taką możliwość przewiduje. Uchwały organów samorządu terytorialnego muszą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Regulacje nie mogą być swobodnie poddawane wykładni rozszerzającej i celowościowej. Przepisy udzielające kompetencji podlegają wyłącznie wykładni dosłownej. Każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, stanowi naruszenie nie tylko normy, w której upoważnienie jest zawarte, ale przede wszystkim konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego”.

Błąd 2. Zawieranie wzorów postanowień umowy dotacyjnej

Kolejny błąd polega na ujmowaniu czy też powielaniu w uchwale dotacyjnej treści postanowień umowy dotacyjnej. O tym, kto przygotowuje treść umowy dotacyjnej i co powinna ona zawierać, stanowi art. 250 ustawy o finansach publicznych. Mówi on, że zarząd JST, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności:
1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;
2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.
Przytoczony przepis wymienia elementy składowe umowy dotacji, jednak jego ujmowanie czy też powielanie w uchwale dotacyjnej jest nieprawidłowym działaniem legislacyjnym, na co zresztą wskazują stanowiska podane w poniższych rozstrzygnięciach nadzorczych.

PRZYKŁADY ROZSTRZYGNIĘĆ

Uchwała Kolegium RIO w Lublinie z 26 kwietnia 2022 r. nr 838.53.2022
(źródło: http://lublin.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. Mocą uchwały rada gminy ustaliła regulamin udzielania dotacji celowej ze środków budżetu gminy do wymiany starych systemów grzewczych w budynkach i lokalach mieszkalnych zlokalizowanych na terenie gminy. W par. 9 ust. 1 tego regulaminu rada stwierdziła, że udzielenie dotacji następuje na podstawie pisemnej umowy, której wzór stanowi załącznik nr 1e do regulaminu.
► Argumentacja. W ocenie Kolegium RIO regulacja ta wykracza poza zakres przyznanej organowi stanowiącemu delegacji określonej w art. 403 ust. 5 p.o.ś. „Z przepisu tego wynika, że rada gminy określa zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w art. 403 ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczenia. Zakres przytoczonej delegacji nie daje podstaw prawnych do regulowania w uchwale kwestii związanych z umową, tym bardziej że o udzieleniu dotacji celowej na podstawie umowy zawartej przez gminę z ubiegającym się podmiotem ustawodawca przesądził w ust. 6 tego przepisu”. W konkluzji RIO podkreśliła: „Normy prawne określone w art. 403 ust. 5 i ust. 6 ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska nie upoważniają organu stanowiącego do regulowania kwestii związanych z zawieraniem umowy na udzielenie dotacji, a w szczególności nie dają podstaw do określania jej wzoru. Zawieranie umów stanowi etap wykonywania uchwały, który zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy do kompetencji organu wykonawczego”.
Uchwała Kolegium RIO w Zielonej Górze z 3 marca 2022 r. nr 42/2022
(źródło: https://bip.zielonagora.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W załączniku nr 2 do regulaminu stanowiącego załącznik do badanej uchwały rada gminy ustaliła wzór umowy na dofinansowanie zmiany systemu ogrzewania (wymianę kotła), która miała być zawierana pomiędzy donatorem a beneficjentem dotacji celowej z budżetu gminy. W ocenie Kolegium izby, ustalając załącznik w postaci wzoru umowy, rada gminy przekroczyła swoje kompetencje ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego.
► Argumentacja. Jak wyjaśniła RIO, ustalenie wzoru umowy przez organ stanowiący w uchwale określającej zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4 art. 403 p.o.ś., obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczenia narusza w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa w tym zakresie (ust. 5 z art. 403 p.o.ś.). W uzasadnieniu stanowiska RIO dodano, że „Wykonując swoje kompetencje prawodawcze, zawarte w upoważnieniach ustawowych, organy samorządu terytorialnego są obowiązane działać ściśle w granicach tych upoważnień. Nie są upoważnione ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego”. Na zagadnienia prawidłowej realizacji przez organ stanowiący JST udzielonego w ustawie upoważnienia ustawowego zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych. RIO przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 maja 2011 r., sygn. akt II Sa/Gd/244/11 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w sentencji którego sąd wskazał, że: „Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii”.
W ocenie RIO zgodnie z art. 403 ust. 6 p.o.ś. udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4 tego przepisu, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w tym ustępie. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej.
Wyjaśniono przy tym, że w myśl art. 250 ustawy o finansach publicznych zarząd JST, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności:
1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;
2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.
W konkluzji podkreślono: „Normy prawne określone w art. 403 ust. 5 i ust. 6 cyt. wyżej ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska i w art. 250 ustawy o finansach publicznych nie upoważniają organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określania treści umów zawieranych pomiędzy donatorem a beneficjentem dotacji celowej udzielanej z budżetu danej jednostki”.

Błąd 3. Powielanie w treści umowy przepisów o zwrocie dotacji niewykorzystanych albo wykorzystanych niezgodnie z umową

Kolejny błąd to wprowadzanie do treści uchwał regulacji prawnych dotyczących zwrotu dotacji. Powielane są zazwyczaj fragmenty z art. 251 i 252 ustawy o finansach publicznych.
Artykuł 251 ustawy o finansach publicznych stanowi, że:
1. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4.
2. W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale.
3. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.
4. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.
5. Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1‒3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1‒3.
Z kolei art. 252 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że:
1. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
‒ podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.
3. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
4. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.
5. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
6. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:
1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;
2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
W praktyce wiele JST wprowadza w sposób wybiórczy regulacje prawne ujęte w przytoczonych wyżej artykułach do treści uchwały dotacyjnej. Zdarza się również, że rady przekraczają zakres powyższych przepisów. Niestety takie działania legislacyjne są prawnie wadliwe. Uzasadnieniem ich wprowadzenia nie mogą być także motywy, jakimi kierują się samorządy, czyli uświadomienie wnioskodawcom, że w określonych uwarunkowaniach będą po prostu zobligowani do zwrotu dotacji. Materia ta nie może być objęta wspomnianą uchwałą. Wskazano to w wielu rozstrzygnięciach nadzorczych.

PRZYKŁADY ROZSTRZYGNIĘĆ

Uchwała Kolegium RIO w Warszawie z 29 marca 2022 r. nr 9.142.2022
(źródło: https://warszawa.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W par. 16 badanej uchwały organ stanowiący gminy postanowił: „Środki niewykorzystane przez Wnioskodawcę lub wykorzystane niezgodnie z umową o udzielenie dotacji oraz Uchwałą będą podlegały zwrotowi na warunkach określonych w umowie o udzielenie dotacji celowej”. W ocenie Kolegium Izby przytoczone postanowienia uchwały wykraczają poza delegację art. 403 ust. 5 p.o.ś. w związku z art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych.
► Argumentacja. W uzasadnieniu warszawska RIO wskazała: „Przepisy art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych regulują zasady i terminy zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i niewykorzystanych w terminie, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości”.
Kolegium Izby wyjaśniło przy tym: „Zarówno zasady, jak i terminy zwrotu dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały ściśle określone ustawie o finansach publicznych, dlatego też nie ma konieczności odrębnego ich uregulowania, modyfikacji bądź powielania w aktach prawa miejscowego”.
W uzasadnieniu przypomniano, że tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym są niedopuszczalne jako sprzeczne z intencją ustawodawcy, uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej. Przytoczono przy tym fragment wyroku NSA we Wrocławiu z 25 marca 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 2572/02): „Narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę jeszcze raz tego co zostało już zamieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w przepisach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego”.
W ocenie RIO: „Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, także z uwagi na fakt, iż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 518/11)”.
Uchwała Kolegium RIO w Opolu z 26 stycznia 2022 r. nr 4/7/2022
(źródło: https://rio.opole.pl)
► Co zakwestionowano. W postanowieniach par. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a i c regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały ustanawiającej dotację celową na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich rozwiązaniami proekologicznymi rada gminy przyjęła regulację stanowiącą o podstawie wezwania wnioskodawcy do zwrotu otrzymanej kwoty dofinansowania wraz z odsetkami w przypadku: „a) wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem bądź warunkami Regulaminu i umowy, (…) c) złożenia fałszywych dokumentów i oświadczeń”.
Kolegium RIO stwierdziło, że art. 403 ust. 5 p.o.ś. nie uprawnia organu stanowiącego gminy do ustalenia zasad zwrotu dotacji, określonych w par. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a i c regulaminu, w sposób wykraczający bądź modyfikujący zakres regulacji określonych w ustawie o finansach publicznych.
► Argumentacja. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu do uchwały, nie jest dopuszczalne, aby na podstawie art. 403 ust. 5 p.o.ś. w zasadach udzielania dotacji celowej na zadania z zakresu ochrony środowiska z budżetu JST, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, wprowadzić obowiązek zwrotu dotacji w innych sytuacjach niż wskazane w art. 251 i 252 ustawy o finansach publicznych. W szczególności zaś odnosić go do treści nieustalonej dokumentacji (np. umów), której wzorce określone przez wójta gminy obowiązywać będą podmioty ubiegające się o dotację celową, względnie wiązać ten obowiązek wyłącznie ze złożeniem fałszywego dokumentu.

Błąd 4. Stosowanie postanowień w zakresie kontroli inwestycji objętej dotowaniem

Zapisy tego rodzaju nie mogą znaleźć się w uchwale dotacyjnej, zakres upoważnienia ustawowego bowiem tego nie przewiduje. Omawiany zakres przedmiotowy może być zaś objęty zakresem umowy dotacji. O tym, że materia ta nie może być objęta wspomnianą uchwałą, mówi się w licznych rozstrzygnięciach nadzorczych.

PRZYKŁADY ROZSTRZYGNIĘĆ

Uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z 16 lutego 2022 r. nr VI/25/2022
(źródło: http://bip.bydgoszcz.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W uchwale dotyczącej dotacji celowej rada gminy w par. 8 ust. 2 załącznika nr 1 zawarła zapis dotyczący możliwości kontroli trwałości osiągniętego efektu ekologicznego przez okres dwóch lat od daty rozliczenia umowy o dotację. Ponadto w pkt III.1.1. załącznika nr 1 do załącznika nr 1 zawarto zapis o wyrażeniu zgody przez wnioskodawcę na przeprowadzenie kontroli również po zakończeniu inwestycji. Jego treść miała brzmieć: „Wyrażam zgodę na przeprowadzenie kontroli przez przedstawicieli Gminy (…) na nieruchomości wskazanej we wniosku, na każdym etapie realizacji inwestycji, również po jej zakończeniu, celem weryfikacji przedstawionych danych oraz oceny stopnia zaawansowania inwestycji”.
W ocenie kolegium, stosując powyższe zapisy w uchwale, w sposób istotny naruszono art. 403 ust. 5 p.o.ś.
► Argumentacja. W uzasadnieniu RIO wyjaśniła, że: „W myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 7 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie zaś z treścią art. 403 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ‒ Prawo ochrony środowiska, rada gminy w drodze uchwały określa zasady udzielania dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Organ stanowiący, podejmując akty prawa miejscowego, obowiązany jest działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego. Nie jest upoważniony do regulowania ani tego, co zostało już określone w ustawie, ani też do wykraczania poza zakres ustawowej delegacji”.
Kolegium RIO podkreśliło, że powyższy przepis p.o.ś. nie stanowi upoważnienia dla organu stanowiącego JST do ustalania kwestii związanych z kontrolą sposobu czy zakresu wykorzystywania przedmiotu dotacji w ustalonym okresie czasowym (trwałość efektu). „Regulacje takie mogą zostać określone w umowie zawieranej przez organ wykonawczy gminy z podmiotem, któremu zostaje udzielona dotacja - na podstawie przepisu art. 403 ust. 6 ustawy. Zgodnie ze stanowiskami, jakie wypracowała judykatura (por. wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 949/96, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97), do naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy m.in. naruszenie: treści przepisów kompetencyjnych do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego danego szczebla jednostki samorządu terytorialnego, przepisów prawa materialnego (poprzez wadliwą ich wykładnię)” ‒ czytamy w uzasadnieniu RIO w Bydgoszczy.
W konkluzji izba podkreśliła, że „Zawarcie w par. 8 ust. 2 załącznika nr 1 badanej uchwały zapisu dotyczącego możliwości kontroli trwałości osiągniętego efektu ekologicznego przez okres 2 lat od daty rozliczenia umowy o dotację oraz zawarcie w pkt III.1.1. załącznika nr 1 do załącznika nr 1 zapisu o wyrażeniu zgody przez wnioskodawcę na przeprowadzenie kontroli również po zakończeniu inwestycji, w ocenie Kolegium w sposób istotny narusza art. 403 ust. 5 ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska”.
Uchwała Kolegium RIO w Lublinie nr 102/2020 z 25 lutego 2020 r.
(źródło: http://lublin.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W par. 8 ust. 1 regulaminu rada miejska przyznała gminie prawo kontroli w zakresie prawidłowej eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków w okresie pięciu lat liczonych po zakończeniu roku kalendarzowego, w którym realizowane było zadanie.
► Argumentacja. W ocenie Kolegium RIO postanowienia te wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych organowi stanowiącemu przez art. 403 ust. 5 p.o.ś. „Z przepisu tego wynika bowiem, że organ stanowiący został upoważniony do określenia zasad udzielania dotacji celowej obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczenia. W świetle tego organ stanowiący nie ma podstaw do stanowienia przepisów kontrolnych. W ocenie Kolegium RIO byłoby to możliwe tylko wówczas, gdyby upoważnienie takie wynikało wprost z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska”.

błędy skutkujące unieważnieniem uchwały

RIO stwierdzają również naruszenia wpływające na los całej uchwały dotacyjnej, skutkujące stwierdzeniem w całości jej nieważności.

Błąd 1. Nieokreślenie wysokości dotacji albo określenie w sposób nieprecyzyjny

W ocenie RIO nieokreślenie w treści uchwały dotacyjnej wysokości dotacji albo określenie jej w sposób nieprecyzyjny to bardzo poważna wada legislacyjna, która uniemożliwia stosowanie całej uchwały dotacyjnej. Występowanie takiej wady wpływa na nieważność całej uchwały. Argumentacja wskazująca na ten fakt jest prezentowana w różnych rozstrzygnięciach nadzorczych oraz w orzecznictwie sądowym.

PRZYKŁADY ROZSTRZYGNIĘĆ

Uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z 23 września 2021 r. nr 135/g127/D/21 (źródło: http://bip.gdansk.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W pkt 4 załącznika do uchwały dotacyjnej rada miasta postanowiła, że: „Dofinansowanie w ramach zadania Wymiana źródeł ciepła w budynkach wielorodzinnych może wynieść łącznie 25 proc. kosztów kwalifikowanych. Kwota dotacji w całości pochodzić będzie z budżetu Gminy i wynosić będzie 25 proc. kosztów kwalifikowanych wynikających z przedstawianych rachunków i faktur, ale nie może być wyższa niż kwota określona we wniosku”. Kolegium RIO zakwestionowało taki sposób określania wysokości dotacji.
► Argumentacja. Zdaniem Kolegium RIO wskazanie w załączniku do uchwały, że wysokość przyznanego dofinansowania „może wynieść łącznie 25 proc. kosztów kwalifikowanych”, i jednocześnie ustalenie, że „Kwota dotacji w całości pochodzić będzie z budżetu Gminy i wynosić będzie 25 proc. kosztów kwalifikowanych wynikających z przedstawianych rachunków i faktur”, nie stanowią jednoznacznego określenia zasad udzielania dotacji celowej. Zdaniem RIO taki zapis „wskazuje, w pierwszym zdaniu, nieprecyzyjną wysokość dofinansowania, a w zdaniu drugim wskazanego pkt 4 załącznika do uchwały wskazuje precyzyjnie planowaną wysokość kwoty dotacji. Powoduje to, że ubiegający się o dotację beneficjent nie będzie miał wiedzy, jakiej kwoty dotacji może oczekiwać, bowiem ustalenia organu stanowiącego są nieprecyzyjne i sprzeczne wewnętrznie. Z jednej strony organ stanowiący postanowił określić, że wysokość dotacji może wynieść łącznie 25 proc. kosztów kwalifikowanych, a następnie ustalił sztywną wysokość i stwierdził, że dotacja wynosić będzie 25 proc. kosztów kwalifikowanych. Tymczasem zapisy uchwały stanowiącej prawo miejscowe powinny w sposób jednoznaczny i precyzyjny określać wielkość dofinansowania, jakie uzyska beneficjent przed złożeniem stosownego wniosku o dotację celową i tym samym nie wprowadzać trudności w jej wyliczeniu”.
Zdaniem Kolegium RIO na podstawie art. 403 ust. 5 p.o.ś. „Rada Miasta (…) winna jednoznacznie określić wysokość dofinansowania, ponieważ to organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Rozpatrywana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który zawiera przepisy skierowane do nieokreślonego kręgu podmiotów. Regulacje w niej zawarte muszą być zatem sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych z uprawnionych osób”.
Przypomniano, że podobne stanowisko w kwestii określenia przez radę gminy wielkości udzielanej dotacji zajął WSA w Szczecinie w wyroku z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 52/12, stwierdzając, że: „Dla prawidłowego wydania uchwały w przedmiocie dotacji do przedsięwzięć w postaci przydomowych oczyszczalni ścieków właściwe było zatem takie ustalenie zakresu dotacji i stawek dotacji, których obliczenie nie sprawiałoby trudności beneficjentom w jej wyliczeniu, co przykładowo mogło zostać zrealizowane poprzez wskazanie w uchwale, że np. «wnioskodawca może uzyskać dotację na realizację wskazanego przedsięwzięcia w wysokości 50% udokumentowanych fakturami wydatków, lecz nie więcej niż (...)», które to zapisy ‒ jak wskazuje praktyka ‒ są powszechnie stosowane przez inne rady gminy (...)”. W konsekwencji powyższego WSA uznał, że nieokreślenie w sposób jasny i precyzyjny wysokości dotacji przyznawanej wnioskodawcom spełniającym warunki określone w uchwale narusza art. 403 ust. 5 p.o.ś.
W ocenie Kolegium RIO w Gdańsku nieprecyzyjne określenie kwoty dotacji stanowi istotne naruszenie art. 403 ust. 5 p.o.ś. oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkujące koniecznością orzeczenia nieważności badanej uchwały.
Wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r. (sygn. akt III SA/Po 343/19)
„Z przepisu art. 403 ust. 5 ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska wynika jednoznacznie, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4.
W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej (art. 403 ust. 6 ustawy).
Jak wynika z art. 403 ust. 5 ustawy, wyłączne kompetencje do ustalania zasad udzielania dotacji celowych (obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania) ma wyłącznie rada gminy czy rada powiatu, czyli organ stanowiący (dokonuje on przy tym odpowiednich czynności w drodze uchwały).
Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy, zdaniem Sądu, ocena (...) Regionalnej Izby Obrachunkowej, przedstawiona w zaskarżonej uchwale, zawierająca zastrzeżenia dotyczące treści par. (...) uchwały (...) jest prawidłowa. Organ zasadnie uznał, że wysokość dotacji celowej została w powyższym przepisie ustalona nieprecyzyjnie, nie wskazano bowiem jednoznacznie górnej granicy tej dotacji w relacji z kosztami kwalifikowanymi (...). Nie wskazano jednocześnie dolnej granicy analizowanej dotacji.
W takiej sytuacji uzasadnionym jest twierdzenie, że strona ubiegająca się o dotację w istocie nie ma na podstawie zakwestionowanego par. (...) uchwały wiedzy o wysokości dotacji, którą może otrzymać, szczególnie w kwestii tego, jaka konkretnie część kosztów kwalifikowanych może być objęta dotacją. Prowadzi to do niedopuszczalnej sytuacji, w której o istotnych elementach dotacji decyduje organ wykonawczy, a nie rada gminy, co narusza przepis art. 403 ust. 5 ustawy”.

Błąd 2. Dopuszczanie finansowania z dotacji zadań zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej

W praktyce wada ta powoduje stwierdzenie nieważności w całości uchwały dotacyjnej, nie jest bowiem możliwe finansowanie zadań, które zostały już sfinansowane środkami własnymi wnioskodawcy. W tym zakresie wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. (sygn. akt I GSK 1974/19)
NSA wskazał, że przepisy prawa wymagają, aby dotacja celowa udzielana była z budżetu JST na podstawie umowy (art. 250 ustawy o finansach publicznych), co w przypadku dotacji udzielonej zgodnie z ustawą ‒ Prawo ochrony rodowiska przewiduje art. 403 ust. 6. Jak wyjaśnił NSA: „Zgodnie z art. 250 u.f.p. w umowie o dotację trzeba w szczególności określić takie elementy, jak: wysokość dotacji; cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej. Z powyższego uznać należy, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi - przekazanymi w ramach dotacji celowej - inwestycji z zakresu ochrony środowiska zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej”.
Aktualne przepisy ustawy o finansach publicznych i art. 403 ust. 5 i 6 p.o.ś. zdaniem NSA nie stwarzają żadnych podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. „Uznać należy zatem, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu). Każda dotacja, zgodnie z powyższą definicją prawną określona w u.f.p., ma służyć finansowaniu lub dofinan- sowaniu realizacji zadań publicznych, a więc zadania, które istnieje w dacie przyznania prawa do jego finansowania lub jego dofinansowania. Tym samym dopiero po przyznaniu prawa do dotacji można mówić o realizacji zadania publicznego. Rację ma organ nadzoru, również kiedy wskazuje, że w praktyce finansowej zawierane są umowy o dotacje celowe, w ramach których przyznana dotacja nie jest wypłacana beneficjentowi niezwłocznie po zawarciu umowy celem pokrycia z niej przyszłych wydatków, ale beneficjent finansuje zadanie ze środków własnych, po czym otrzymuje gwarantowane umową środki dotacji refinansującej uprzednio dokonane płatności. Takie refinansowanie otrzymywane jest jednak na zadanie publiczne (cel), którego realizacja dokonywała się w warunkach posiadania już przez wykonawcę prawa do otrzymania (wypłaty) dotacji. Natomiast przedmiotowa uchwała zakłada, że dotacja zostanie przyznana na refinansowanie wydatków, które zostały opłacone jeszcze przed zawarciem umowy o dotację, a zatem gdy w momencie przyznania dotacji przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, a zatem cel, na jaki miałaby ona zostać przyznana, osiągnięty. Okoliczność taka wyklucza refinansowanie poniesionych już wydatków przez podmioty, które taką dotacje miałyby otrzymać. Cechą istotną dotacji w rozumieniu art. 126 u.f.p. jest istnienie zadania publicznego, a odstępstwa od ustawowej definicji określonej w. w przepisem muszą wynikać z ustawy”.

Błąd 3. Zaniechanie zgłoszenia projektu uchwały do prezesa UOKiK oraz ministra rolnictwa i rozwoju wsi

Obowiązek konsultacji projektu uchwały rady gminy z prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz z ministrem rolnictwa i rozwoju wsi wynika z art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 743; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 807).

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Poznaniu z 13 stycznia 2021 r. nr 1/9/2021
(źródło: https://bip.poznan.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. Rada miejska, powołując się na dyspozycję wynikającą z art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, podjęła uchwałę w sprawie określania zasad udzielania dotacji celowych na dofinansowanie kosztów wymiany systemów ogrzewania na paliwa stałe na ekologiczne źródła ciepła. Z uwagi na to, że z badanej uchwały nie wynikało, czy projekt uchwały został zgłoszony do prezesa UOKiK oraz ministra właściwego do spraw rolnictwa, PIO w Poznaniu na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym wezwała do przedłożenia wyjaśnień, czy została zachowana procedura podjęcia ww. uchwały przewidziana przepisami prawa, tj. art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz czy projekt uchwały został zgłoszony do odpowiednich organów. Z wyjaśnień złożonych przez burmistrza wynikało, że takich zgłoszeń nie dokonano. W ocenie Kolegium RIO takie zaniechanie w sposób istotny narusza art. 7 ust. 3 i ust. 3a oraz art. 12 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej i skutkuje stwierdzeniem nieważności treści uchwały w całości.
► Argumentacja. RIO stwierdziła, że w sytuacji, gdy uchwała (lub jej zmiana) przewiduje udzielanie pomocy publicznej lub pomocy de mini mis, uchwała taka powinna być podjęta z uwzględnieniem przepisów dotyczących danego rodzaju pomocy. „W myśl art. 7 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (…), projekt programu pomocowego przewidujący udzielenie pomocy de minimis podlega zgłoszeniu Prezesowi Urzędu (UOKiK), który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Z kolei w myśl przepisu art. 7 ust. 3a ww. ustawy projekt programu pomocowego przewidujący udzielenie pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie podlega zgłoszeniu ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy”.
Dotacje na ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami
Podstawę do przyznawania dotacji związanych z ochroną zabytków dają JST przepisy zawarte w art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z jego ust. 1 wynika, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Zgodnie zaś z ust. 2 dotacja może być udzielona w wysokości do 100 proc. nakładów koniecznych na wykonanie prac przez wnioskodawcę.
Przy czym art. 81 ust. 2 odnosi się do art. 77 ww. ustawy, gdzie z kolei postanowiono, że dotacja może obejmować nakłady konieczne na:
1) sporządzenie ekspertyz technicznych i konserwatorskich;
2) przeprowadzenie badań konserwatorskich lub architektonicznych;
3) wykonanie dokumentacji konserwatorskiej;
4) opracowanie programu prac konserwatorskich i restauratorskich;
5) wykonanie projektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa budowlanego;
6) sporządzenie projektu odtworzenia kompozycji wnętrz;
7) zabezpieczenie, zachowanie i utrwalenie substancji zabytku;
8) stabilizację konstrukcyjną części składowych zabytku lub ich odtworzenie w zakresie niezbędnym dla zachowania tego zabytku;
9) odnowienie lub uzupełnienie tynków i okładzin architektonicznych albo ich całkowite odtworzenie, z uwzględnieniem charakterystycznej dla tego zabytku kolorystyki;
10) odtworzenie zniszczonej przynależności zabytku, jeżeli odtworzenie to nie przekracza 50 proc. oryginalnej substancji tej przynależności;
11) odnowienie lub całkowite odtworzenie okien, w tym ościeżnic i okiennic, zewnętrznych odrzwi i drzwi, więźby dachowej, pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych;
12) modernizację instalacji elektrycznej w zabytkach drewnianych lub w zabytkach, które posiadają oryginalne, wykonane z drewna części składowe i przynależności;
13) wykonanie izolacji przeciwwilgociowej;
14) uzupełnianie narysów ziemnych dzieł architektury obronnej oraz zabytków archeologicznych nieruchomych o własnych formach krajobrazowych;
15) działania zmierzające do wyeksponowania istniejących, oryginalnych elementów zabytkowego układu parku lub ogrodu;
16) zakup materiałów konserwatorskich i budowlanych, niezbędnych do wykonania prac i robót przy zabytku wpisanym do rejestru, o których mowa w pkt 7‒15;
17) zakup i montaż instalacji przeciwwłamaniowej oraz przeciwpożarowej i odgromowej.
Wskazany wyżej art. 81 ust. 1 omawianej ustawy jest zatem wyznacznikiem dla rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa przy tworzeniu uchwały dotacyjnej. Przepis ten stwarza bowiem ramy prawne tej uchwały, w której organ stanowiący danego szczebla samorządowego jest uprawniony do wprowadzania rozwiązań legislacyjnych.
W analizie prawnej można wyszczególnić dwie grupy przypadków, które w zależności od skali naruszenia powodują wydanie przez RIO rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność:
1) tylko części uchwały dotacyjnej,
2) całości uchwały dotacyjnej.

błędy skutkujące unieważnieniem części uchwały

W ramach pierwszej grupy da się wyodrębnić wiele ciekawych przypadków, które wymagają przytoczenia nie tylko samych przepisów naruszających prawo, lecz także argumentacji RIO wskazującej na występowanie owego naruszenia.

Błąd 1. Nieokreślanie terminu złożenia wniosków o dotację

Jednym z częstych błędów jest brak wskazania w uchwale terminu złożenia wniosku. RIO wywodzą bowiem z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, że termin złożenia takiego wniosku określa organ stanowiący.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Poznaniu z 25 maja 2022 r. nr 1/9/2021
(źródło: https://bip.poznan.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W jednym z paragrafów uchwały rady miasta badanej przez poznańską RIO postanowiono, że wnioski o udzielenie dotacji „kieruje się do burmistrza gminy (…) w terminie przez niego wyznaczonym, ogłoszonym w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego”.
►Argumentacja RIO. W ocenie Kolegium RIO regulacja ta wykracza poza dyspozycję art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. „Wskazany przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do przekazania organowi wykonawczemu uprawnień do określenia terminu składania wniosków o dotację. Skoro organ stanowiący ma określić zasady udzielania dotacji i w ramach tych zasad przyjmuje, że dotacja będzie wymagała złożenia określonego wniosku, to termin złożenia wniosku winien zostać określony w uchwale”.
W uzasadnieniu RIO wyjaśniła: „Podkreślenia wymaga, że organ publiczny (w tym przypadku rada miejska), realizując swoje kompetencje musi uwzględniać treść normy ustawowej. Naczelną zasadą prawa jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Każda uchwała organu władzy publicznej musi odpowiadać wymogom legalizmu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP «organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa». Oznacza to, że organy władzy publicznej, do których należą organy jednostek samorządu terytorialnego, mogą działać w granicach określonych przez prawo kompetencji i przypisanych im zadań z zachowaniem trybu postępowania, które wyznaczają tym samym granice ich aktywności”.

Błąd 2. Nieokreślenie wzoru wniosku

Innym stwierdzanym przez RIO błędem jest brak określenia w uchwale wzoru wniosku, a także brak określenia jego treści oraz sposobu z nim postępowania. RIO oceniają, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazują, by tego typu kwestie określił organ stanowiący, a niedopuszczalne jest pozostawianie tego w gestii organu wykonawczego.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Olsztynie z 30 lipca 2021 r. nr 0102-247/21
(źródło: https://rioolsztyn.bip.net.pl)
► Co zakwestionowano. Kolegium RIO stwierdziło, że rada miasta nie określiła wzoru wniosku, jego treści, terminu złożenia oraz sposobu postępowania z nim. W uchwale dotacyjnej nie sprecyzowano również, jakie dane winien zawierać wniosek o udzielenie dotacji oraz jakie jeszcze załączniki konieczne są do udzielenia dotacji. Rada miasta nie określiła również kryteriów oceny wniosku.
► Argumentacja. W ocenie RIO organ stanowiący nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Określenie treści wniosku o udzielenie dotacji, kryteriów jego oceny oraz wskazanie dokumentów i załączników niezbędnych do udzielenia dotacji są elementami zasad udzielania dotacji, o których mowa w tym przepisie. Przeniesienie na organ wykonawczy części uprawnień należących do organu stanowiącego, poprzez upoważnienie go do ich określania, stanowi zdaniem Kolegium RIO wykroczenie poza przepis delegacyjny. „Takie zapisy w uchwale mogą powodować daleko posuniętą swobodę organu wykonawczego w zakresie ustalania rodzajów dokumentów oraz ich oceny. W świetle wskazanego wyżej przepisu Rada Miasta nie została upoważniona do przekazania organowi wykonawczemu przypisanych jej ustawowo kompetencji” - wskazano w uzasadnieniu.

Błąd 3. Określanie sankcji za złe wykorzystanie dotacji

Błędem jest również stosowanie zapisów nakładających sankcje za złe wykorzystanie dotacji przez wnioskodawców. W ocenie RIO nie ma podstaw do tego, by stosować takie zapisy w uchwałach.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z 16 grudnia 2020 r. nr 129/2020
(źródło: https://bip.wroclaw.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W jednym z paragrafów uchwały dotacyjnej rada gminy postanowiła, że umowa winna zawierać pouczenie, iż „w przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem beneficjent traci prawo otrzymywania dotacji przez okres określony w odrębnych przepisach”. W innym paragrafie uchwały rada gminy postanowiła, że „przeciwdziałanie przeprowadzeniu kontroli powodować będzie rozwiązanie umowy ze skutkiem natychmiastowym”.
► Argumentacja. W ocenie RIO nakładanie na podmiot dotowany tego typu sankcji nie ma podstawy prawnej. „Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podjąć uchwałę określającą zasady udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków w trybie określonym odrębnymi przepisami. Zapis powyższy odsyła do przepisów ustawy o finansach publicznych. Przywołany akt prawny nie zawiera postanowień odnośnie do sankcji utraty prawa do ubiegania się o dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przez kolejne lata, ani możliwości rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym, zatem organ stanowiący nie miał umocowania prawnego do ustanowienia sankcji nieprzewidzianej w przepisach ustawy o finansach publicznych” ‒ wskazano w uchwale RIO.

Błąd 4. Określanie elementów umowy w uchwałach

RIO wytykają gminom również to, że określają w uchwałach treść umowy o dotacje. Przypominają, że przepisy nie upoważniają organu stanowiącego do ustalania w podejmowanej przez niego uchwale elementów umowy o udzielenie dotacji celowej.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Szczecinie z 20 lipca 2022 r. nr XIX.66.K.2022
(źródło: https://szczecin.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. Na mocy par. 9 uchwały rada jednej z gmin postanowiła, że przekazanie dotacji następuje na podstawie umowy o dotację określającej w szczególności: strony umowy; opis prac lub robót i termin ich wykonania; kwotę dotacji i tryb jej płatności; sposób i termin rozliczenia udzielonej dotacji; pouczenia o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych przy wydatkowaniu otrzymanej dotacji; zobowiązanie ubiegającego się o dotację do poddania się pełnej kontroli w zakresie należytego wykonania prac lub robót, w tym udostępnienia niezbędnej dokumentacji; zasady zwrotu niewykorzystanej części dotacji.
W ocenie Kolegium RIO uregulowania zawarte we wskazanym wyżej par. 9 uchwały wykraczają poza kompetencje przypisane organowi stanowiącemu w 81 ust. 1 ustawy z o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 250 ustawy o finansach publicznych.
► Argumentacja. W ocenie RIO „Przepis art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych przez ten organ w uchwale. Na tej podstawie organ stanowiący podejmuje zarówno uchwałę dotyczącą określenia zasad udzielania dotacji na prace przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, jak i uchwałę w sprawie udzielenia wskazanemu podmiotowi dotacji celowej”. W ocenie RIO wskazany art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie upoważnia organu stanowiącego do ustalania w podejmowanej przez niego uchwale elementów umowy o udzielenie dotacji celowej. „To wójt gminy, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do kompetencji organu wykonawczego należy zatem zawarcie umowy w sprawie udzielenia dotacji celowej w sposób określony przepisem art. 250 ustawy o finansach publicznych”.

błędy skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwał w całości

Błąd 1. Nieokreślenie wysokości dotacji

Brak określenia wysokości dotacji jest naruszeniem prawa, które wpływa na brak możliwości stosowania całej uchwały dotacyjnej. W rezultacie kończy się to unieważnieniem całej uchwały rady gminy. W tej sprawie wypowiedział się NSA.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2021 r. (sygn. akt I GSK 169/21)
►Co oceniał NSA. W par. 5 uchwały rada gminy zapisała, że „Łączna kwota dotacji udzielonych ze środków publicznych, tj. z budżetu miasta S. i innych źródeł publicznych, nie może przekraczać 100 proc. nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych”. W ocenie RIO, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który badał sprawę, taki zapis jest niewystarczający. Stanowi bowiem w istocie - jak stwierdził WSA - powtórzenie zapisów z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej organ stanowiący gminy zobowiązany był do określenia zasad przyznawania dotacji dla wszystkich podmiotów spełniających warunki.
► Argumentacja. W ocenie NSA: „użyte przez Radę Miejską S. sformułowanie, że kwota dotacji «nie może przekraczać 100 proc. nakładów koniecznych», nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielenia dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane. Określenie wysokości dotacji w sposób ustalony w Uchwale jest nieścisłe, ponieważ wskazuje jedynie górną granicę wysokości dotacji, pozostawiając swobodę ustalania kwoty udzielanej dotacji od tej granicy w dół. Z tych względów RIO i WSA prawidłowo uznały, że zapis par. 5 Uchwały jest nieprecyzyjny, gdyż potencjalny beneficjent dotacji analizując treść Uchwały, nie jest w stanie ustalić, o jaką kwotę dotacji może się ubiegać. Przy czym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, tych wątpliwości nie usuwa treść par. 6 i par. 7 uchwały. Odwołanie się do tych zapisów nie pozwala w dalszym ciągu na rozstrzygnięcie, czy potencjalny beneficjent będzie mógł się ubiegać, np. o zwrot 1 proc. czy też 100 proc. nakładów koniecznych” - stwierdził NSA.
NSA podkreślił, że ani WSA w zaskarżonym wyroku, ani RIO w swej uchwale nie podważają uprawnienia organu stanowiącego gminy do wyboru beneficjentów dotacji. Jednak taki wybór może nastąpić wyłącznie na podstawie jednolitych dla wszystkich osób ubiegających się o udzielenie dotacji zasad, które winny być określone przez ten organ w odrębnej uchwale, podjętej na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Swoboda przyznana organowi stanowiącemu gminy w określaniu zasad udzielenia dotacji nie oznacza jednak całkowitej dowolności. „Rada Miejska już na etapie podejmowania uchwały w sprawie zasad udzielenia dotacji powinna była określić procentowy udział środków pochodzących z dotacji po to, aby potencjalny beneficjent dotacji wiedział, jakiej dotacji może się spodziewać, jeżeli jego wniosek o jej przyznanie zostanie rozpatrzony pozytywnie. Rokrocznie w budżecie gminy w planie wydatków powinna zostać również zaplanowana pula środków przeznaczanych na ten cel. Następnie Rada, w indywidualnej uchwale o przyznaniu dotacji wyłonionemu beneficjentowi, z uwzględnieniem zapisów zawartych w uchwale podjętej w oparciu art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz w uchwale budżetowej, winna jest określić konkretną kwotę dofinansowania. Innymi słowy, Rada Miejska nie tyle zobowiązana była do określenia konkretnej kwoty dotacji, co winno nastąpić w uchwale indywidualnej o przyznaniu dotacji konkretnemu podmiotowi, lecz powinna była już na etapie uchwalania zasad udzielenia dotacji w taki sposób określić jej wysokość, aby potencjalny beneficjent miał możliwość obliczenia dofinansowania do planowanej inwestycji. Bowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, określając kryteria, na podstawie których dokonuje wyboru dofinansowania, powinien również określić wysokość dotacji, o jaką może ubiegać się potencjalny beneficjent” ‒ stwierdził NSA w uzasadnieniu.

Błąd 2. Nielegalne ograniczenie podmiotowe prawa do dotacji

W ocenie RIO ograniczanie podmiotowe prawa do dotacji jest naruszeniem prawa wpływającym na brak możliwości stosowania całej uchwały dotacyjnej.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Łodzi z 22 lipca 2020 r. nr 30/118/2020 r.
(źródło: https://www.lodz.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W uchwale rady w par. 1 załącznika określającego zasady przyznawania dotacji wprowadzono zapis, że ,,Celem udzielenia dotacji jest wspieranie działań właścicieli i zarządców zabytków znajdujących się na obszarze powiatu (...) dla zapewnienia ochrony oraz konserwacji wartościowych elementów substancji zabytkowej”.
► Argumentacja. W ocenie RIO w Łodzi postanowienia zawarte w par. 1 załącznika odnoszące się do ,,właścicieli i zarządców” są sprzeczne z art. 71 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto wskazano, że są niespójne z innym punktem załącznika. „Wskazując w par. 1 [załącznika - przyp. red.] cele dotacji zawężono podmioty uprawnione do jej otrzymania do właścicieli i zarządców zabytków. Zgodnie z przepisem art. 71 ustawy podmiotami uprawnionymi do otrzymania dotacji są sprawujące opiekę nad zabytkami osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne posiadające tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. W par. 3 ust. 1 wymieniono zaś, zgodnie z ustawą, wszystkie podmioty uprawnione do otrzymania dotacji, nie ograniczając ich jedynie do właścicieli i zarządców zabytków” ‒ uzasadniła łódzka RIO.

Błąd 3. Brak konsultacji projektu uchwały z prezesem UOKiK

Innym błędem stwierdzanym przez RIO jest brak zachowania trybu konsultacji projektów uchwał dotacyjnych z zakresu ochrony zabytków z prezesem UOKiK. Rezygnacja z konsultacji projektu uchwały dotacyjnej z zakresu ochrony zabytków jest w ocenie RIO naruszeniem prawa wpływającym na brak możliwości stosowania całej uchwały dotacyjnej.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Krakowie z 7 czerwca 2022 r. nr KI.411.85.2022
(źródło: https://www.krakow.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. Rada powiatu określiła w par. 1-7 uchwały zasady udzielania dotacji z budżetu powiatu na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Ponadto w par. 8 ust. 1 uchwały postanowiono, że dotacja udzielona na podstawie uchwały podmiotowi będącemu przedsiębiorcą stanowi pomoc de minimis - zgodnie z przepisami Unii Europejskiej, w szczególności z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1407/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.Urz. UE z 2013 r. L 352, s. 1). W par. 8 ust. 2 uchwały wyrażono wymóg, aby podmiot z ust. 1 par. 8 (tj. przedsiębiorca, wobec którego będą stosowanie warunki udzielania dotacji z uwzględnieniem rozporządzenia nr 1407/2013), do wniosku o udzielenie dotacji dołączał informacje i zaświadczenia o pomocy publicznej otrzymanej przed dniem złożenia wniosku sporządzone w zakresie i według zasad określonych w art. 31 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. RIO po zbadaniu sprawy stwierdziła, że projekt uchwały przed jej przedstawieniem Radzie Powiatu (…) i ostatecznie uchwaleniem w dniu 21 stycznia 2022 r. nie został zgłoszony prezesowi UOKiK. Jej zdaniem to naruszenie, które skutkować musi unieważnieniem całej uchwały.
► Argumentacja. Jak podkreśliła RIO, z przywołanego zapisu w uchwale wynika, że przedmiotowa uchwała jest programem pomocowym de minimis, w rozumieniu definicji normatywnej z art. 2 pkt 7 i 10 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Oznacza to, że podjęcie uchwały powinno się dokonać z dochowaniem obowiązków wynikających z art. 7 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zgodnie z tym przepisem projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis podlega zgłoszeniu prezesowi UOKiK, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy.
W tej sytuacji RIO postanowiła unieważnić uchwałę. „Naruszenie dyspozycji wynikających z art. 7 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Kolegium Izby uznało za istotne uchybienie prawa normującego tryb podejmowania uchwał stanowiących program pomocowy ‒ pomocy de minimis” - napisała krakowska RIO.

Błąd 4. Przyzwalanie na refinansowanie prac z dotacji

W ocenie RIO dotacja nie może być przeznaczona na zadanie wykonane przed podpisaniem umowy dotacyjnej - to naruszenie ustawy o finansach publicznych wpływające na brak możliwości stosowania całej uchwały dotacyjnej.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z 9 grudnia 2020 r. nr XXX/99/2020
(źródło: http://bip.bydgoszcz.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W uchwale rady gminy znalazł się zapis, w którym postanowiono: „Dotacja na rok 2021 może być udzielona na prace, które zostaną przeprowadzone w roku 2021, lub na prace, które zostały przeprowadzone i odebrane w roku 2020. Dotacja może obejmować nakłady konieczne na: (…)”.
RIO oceniła, że uchwała dopuszcza możliwość przyznania dotacji na prace już zrealizowane w okresie przed podjęciem uchwały, przed złożeniem wniosku o udzielenie dotacji i przed zawarciem umowy, która jest podstawą do udzielenia dotacji z budżetu. A przez to jest niezgodna z prawem.
► Argumentacja. Kolegium RIO oceniające uchwałę przypomniało, że dotacje celowe są instytucją prawa finansowego uregulowaną w art. 126 i art. 127 ustawy o finansach publicznych. „Zgodnie z art. 126 u.f.p. dotacje to środki podlegające szczególnym zasadom rozliczenia z budżetem państwa, budżetem jednostki samorządu terytorialnego oraz państwowych funduszy celowych ‒ przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest m.in. to, że podlegają one szczególnym zasadom rozliczenia, ponadto dotacje przeznaczone są na realizację zadań publicznych. W myśl art. 127 u.f.p. dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie m.in. zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego, bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, kosztów realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednostki samorządu terytorialnego w trybie określonym odrębnymi przepisami mogą udzielać dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. W ten sposób realizowane jest m.in. zadanie własne gminy wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym”.
W ocenie bydgoskiej RIO przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wykluczają możliwość przenoszenia dyspozycji wyrażonej w art. 76 ust. 1 pkt 2 ustawy na dotacje celowe z budżetu samorządu terytorialnego przewidziane w art. 81. „Przepis art. 76, jak i wcześniejsze przepisy zawarte w tym rozdziale, odnoszą się do dotacji udzielanych z budżetu państwa. Wskazano w nich, komu może być udzielona dotacja, przez kogo i na jaki cel. Dopiero przepis art. 81 ustawy wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w trybie określonym odrębnymi przepisami podejmuje uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji.
W przepisie tym jest odniesienie jedynie do art. 77 ustawy. Zatem w wyniku wykładni systemowej należy uznać, że art. 74‒80 ustawy dotyczą dotacji udzielanych z budżetu państwa. Odmienne rozumienie wymienionych przepisów prowadziłoby między innymi do ustalenia, że w art. 81 ust. 2 ustawy zastosowano zbędne odesłanie do art. 77 ustawy, natomiast zasadą jest racjonalność działania ustawodawcy” ‒ wskazano w uzasadnieniu.
Dotacje żłobkowe
Podstawą uchwał o dotacjach żłobkowych są regulacje zgrupowane w art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Jak wynika z treści tego przepisu, podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy (ust. 1). Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 2, może zostać określone, że dotacja, o której mowa w ust. 1, może zostać przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację (ust. 3).
Wskazane wyżej regulacje nawiązują m.in. do art. 8 ust. 1 o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, gdzie z kolei postanowiono, że „żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić:
1) jednostki samorządu terytorialnego oraz instytucje publiczne;
2) osoby fizyczne;
3) osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej”.
Co wymaga podkreślenia, wyróżniona wyżej regulacja prawna art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jest wyznacznikiem dla rady gminy/rady powiatu w tworzeniu uchwały dotacyjnej. Przepis ten stwarza bowiem ramy prawne tej uchwały, w których rada gminy jest uprawniona do wprowadzania rozwiązań legislacyjnych. W analizie prawnej ww. uchwał dotacyjnych (podobnie jak w przypadku dwóch poprzednich dotacji) warto wyszczególnić dwie grupy przypadków, które w zależności od skali naruszenia powodują wydanie przez RIO rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność:
1) tylko części uchwały dotacyjnej,
2) całości uchwały dotacyjnej.

błędy skutkujące unieważnieniem części uchwały

W ramach pierwszej grupy da się wyodrębnić następujące błędy popełniane przez rady gmin i powiatów.

Błąd 1. Wprowadzanie wymogu o zaświadczeniu z rejestru żłobków

RIO uznają za niedopuszczalne wprowadzanie w uchwałach wymogu wskazania numeru i daty wydania zaświadczenia o wpisie do rejestru żłobków jako warunku przekazania dotacji.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Poznaniu z 12 stycznia 2022 r. nr 1/13/2022
(źródło: https://bip.poznan.rio.gov.pl)
►Co zakwestionowano. Oceniając zgodność postanowień uchwały z przepisami prawa, Kolegium RIO stwierdziło, że w par. 2 ust. 1 pkt 2 uchwały rada gminy zawarła zapis, iż: „Dotacja przyznawana będzie na wniosek stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, złożony przez podmiot prowadzący żłobek zawierający następujące dane: (...) numer i datę wydania zaświadczenia o wpisie do rejestru żłobków”. W konsekwencji w załączniku nr 1 do uchwały, stanowiącym wzór wniosku o udzielenie dotacji, w części I „Dane o podmiocie prowadzącym” w pkt 1 rada gminy określiła konieczność podania numeru i daty zaświadczenia o wpisie do „ewidencji” żłobków. RIO uznała to za niedopuszczalne.
► Argumentacja. Kolegium RIO wskazało, że w myśl art. 26 ustawy o opiece na dziećmi w wieku do lat 3 prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1570) i wymaga wpisu do rejestru (a nie do ewidencji, jak wskazano we wzorze wniosku o udzielenie dotacji) żłobków i klubów dziecięcych. „Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy rejestr ten prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego przy użyciu systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 62a. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta publikuje rejestr za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 62a (art. 27 ust. 2 ustawy). Dane zawarte w rejestrze publikowane są przy użyciu systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 62a, na stronach podmiotowych właściwej gminy oraz ministra właściwego do spraw rodziny (art. 27 ust. 3 ustawy). Wymóg, o którym mowa w par. 2 ust. 1 pkt 2 badanej uchwały oraz w części I pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały, stanowiącego wzór wniosku o udzielenie dotacji, świadczy o naruszeniu przepisu art. 220 par. 1 pkt 2 lit. a ustawy ‒ Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych” - wskazano w uzasadnieniu.
„Mając powyższe na uwadze kolegium izby postanowiło stwierdzić nieważność par. 2 ust. 1 pkt 2 badanej uchwały oraz wyrażenia: «Numer i data zaświadczenia o wpisie do ewidencji» wraz z wykropkowanym miejscem na wpisanie danych, zawartego w części I w pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały” - zdecydowała RIO.

Błąd 2. Brak elementów wymaganych w ustawie

Błędem, jaki może pojawić się w uchwałach dotacyjnych, może być nieokreślenie elementów wniosku o dotację oraz dokumentów potrzebnych do rozliczenia dotacji. Taki błąd może skutkować unieważnieniem części uchwały.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z 20 stycznia 2022 r. nr 013/g283/D/22
(źródło: http://bip.gdansk.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W jednym z paragrafów uchwały rady gminy lakonicznie wskazano, że: „Dotacja udzielana jest na wniosek podmiotu prowadzącego klub dziecięcy”, natomiast w par. 8 badanej uchwały wskazano, że: „Podmiot prowadzący klub dziecięcy składa roczne rozliczenie z otrzymanej dotacji za 2021 rok w terminie do 15 stycznia następnego roku”.
► Argumentacja. Izba przypomniała, że z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wynika, iż podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Ustęp 2 wyżej powołanego przepisu, będący materialno-prawną podstawą do wydania badanej uchwały, stanowi z kolei, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. A zatem w ocenie RIO z treści wyżej powołanego art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wynika, że organ stanowiący gminy winien wyczerpująco uregulować w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale zarówno zasady udzielenia, jak i rozliczania dotacji.
Tymczasem w ocenie Kolegium RIO analiza treści badanej uchwały prowadzi do jednoznacznego wniosku, że rada gminy, uchwalając ją, nie wypełniła należycie delegacji ustawowej wynikającej z wyżej powołanego przepisu, w badanej uchwale zaniechano bowiem określenia, jakie elementy powinien zawierać wniosek o udzielenie dotacji, oraz odstąpiono od sprecyzowania, w jaki sposób i na podstawie jakich dokumentów nastąpi rozliczenie dotacji.
„W ocenie Kolegium tutejszej izby zaniechanie uregulowania w badanej uchwale ww. materii pozostaje nie tylko w sprzeczności z ww. przepisem ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, ale również narusza zasady prawidłowej legislacji określone par. 119 ust. 1 w związku z par. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie «Zasad techniki prawodawczej» (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którym na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Z powyższego wynika przede wszystkim nakaz wyczerpującego, a nie fragmentarycznego, normowania sprawy objętej danym upoważnieniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 628/14)” - napisano. Zdaniem RIO w Gdańsku konieczne jest uzupełnienie postanowień badanej uchwały. „Z uwagi jednakże na to, że rada gminy ma możliwość podjęcia stosownej uchwały, uszczegóławiając zasady składania wniosku i rozliczania ww. dotacji, Kolegium tut. Izby uznało, że powyższa nieprawidłowość stanowi nieistotne naruszenia prawa” - napisała RIO.

Błąd 3. Uzależnianie prawa do dotacji od liczby godzin opieki

Kwestionowane przez RIO może być ograniczenie w uchwałach dotacyjnych prawa do dotacji poprzez uzależnianie go od liczby godzin sprawowanej opieki przez niepubliczny żłobek. Jest to błąd, którego konsekwencją może być unieważnienie części uchwały.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Szczecinie z 2 lutego 2022 r. nr VI.36.K.2022
(źródło: https://szczecin.rio.gov.pl)
►Co zakwestionowano. Na mocy par. 2 ust. 1 uchwały rada gminy ustaliła wysokość dotacji celowej, w ust. 2 postanowiła zaś, że dotacja ta przysługuje na każde dziecko w wieku do lat 3 objęte opieką żłobkową zamieszkałe na terenie gminy i miasta, wskazując przy tym, iż dotyczy ona dzieci korzystających z opieki w żłobku w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie.
►Argumentacja. Kolegium RIO przypomniało, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organ wykonujący kompetencję zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać w granicach tego upoważnienia, w tym nie może regulować bądź modyfikować tego, co zostało określone przez ustawodawcę. W ocenie organu nadzoru zapis uzależniający przyznanie dotacji od liczby godzin, jakie faktycznie dzieci objęte opieką spędzają w placówce, jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Więc przepis ten nie przewiduje możliwości wprowadzenia przez rady gminy minimalnego dziennego wymiaru opieki nad dzieckiem, powyżej którego podmiot prowadzący placówkę uzyskuje prawo do otrzymania dotacji celowej.
„Powyższe stanowisko, iż organ uchwałodawczy w sposób nieuprawniony ograniczył dotację wyłącznie do liczby dzieci, które korzystają z opieki żłobka w wymiarze co najmniej (tu: pięć godzin dziennie), ma swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyroku WSA w Gliwicach z 22 maja 2018 r. (sygn. akt I SA/GI/331/18), czy wyroku WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2016 r. (sygn. akt I SA/Po 583/16). W powyższych rozstrzygnięciach sąd stwierdził, iż określenie «dziecko objęte opieką» zawarte w omawianym przepisie (tj. art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3) należy rozumieć jako dziecko przyjęte do placówki, a nie faktycznie w niej przebywające w określonej liczbie dni czy godzin (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 573/16, Lex nr 2424767). Zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem faktycznej ilości dni, w których przebywają w placówce, czy ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nim opieka, jest całkowicie nieuprawnione” - napisano w treści uzasadnienia.

Błąd 4. Wprowadzenie wymogu deklaracji zapisów do żłobka

Za nielegalne może być uznane wprowadzanie do gminnych uchwał dotacyjnych zapisu, w którym nakładany jest wymóg, by niepubliczne przedszkola przedstawiały przy składaniu wniosków o dotacje deklaracje zapisu dzieci do żłobka lub klubu dziecięcego. To w ocenie RIO przekroczenie kompetencji ustawowych.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z 22 grudnia 2021 r. nr XXXI/95/2021
(źródło: http://bip.bydgoszcz.rio.gov.pl)
►Co zakwestionowano. W par. 2 ust. 1 uchwały rady miasta określono, że warunkiem udzielenia dotacji jest złożenie wniosku o udzielenie dotacji. W par. 2 ust. 2 pkt 1 określono, że do ww. wniosku należy załączyć „oświadczenia rodziców/opiekunów prawnych z deklaracją zapisu dziecka do żłobka lub klubu dziecięcego lub podmiotu zatrudniającego dziennych opiekunów lub dziennego opiekuna prowadzącego działalność na własny rachunek”.
►Argumentacja. Kolegium RIO oceniło, że żądanie powyższych informacji jest przekroczeniem ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego przyznanego na mocy przepisu art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zgodnie z którym wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej określa rada gminy w drodze uchwały. „Wskazać należy, że przepisy wyżej wskazanej ustawy nie upoważniają organów gminy do żądania złożenia wyżej wskazanego oświadczenia rodziców/opiekunów prawnych, w konsekwencji uznać należy, że brak jest też podstaw do podjęcia przez organ stanowiący uchwały w zakwestionowanym zakresie. Zdaniem Kolegium wystarczającym warunkiem udzielenia powyższej dotacji jest więc złożenie wniosku z podaną liczbą dzieci objętych opieką, a wskazać należy, że informacja ta jest wymagana we wzorze wniosku o udzielnie dotacji, który stanowi załącznik nr 1 do badanej uchwały” - napisano w uzasadnieniu do uchwały Kolegium RIO.

błędy skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwał w całości

Błąd 1. Wprowadzanie wymogów, które przekraczają ustawowe kompetencje

Przyjmując uchwały, rady niekiedy zapominają, że wójt gminy (lub odpowiednio: burmistrz miasta/prezydent miasta) nie ma kompetencji do ustalenia wysokości i zasad przyznawania oraz rozliczania dotacji dla niepublicznych żłobków.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Gl 1476/21)
►Co kwestionowano. WSA oceniał prawidłowość i legalność uchwały RIO, a w konsekwencji również zakwestionowanego przez tę uchwałę zarządzenia prezydenta jednego z miast w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta. W uchwale rady miasta, która była podstawą wydania zarządzenia, wprowadzono dodatkowe zasady przyznawania dotacji, m.in. uzależniono jej przyznanie od: złożenia wniosku w określonym terminie, zabezpieczenia środków w budżecie miasta K., podpisania oświadczenia o braku zaległości wobec zakładu ubezpieczeń społecznych, urzędu skarbowego oraz budżetu miasta K., dostarczenia przez podmiot zaświadczeń z ZUS, US o braku zaległości wobec ww. oraz złożenia wniosku o określonej treści. RIO zakwestionowała takie zapisy.
► Argumentacja. WSA w Gliwicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze RIO. Sąd przypomniał, że stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Z kolei ust. 2 ustawy stanowi, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w art. 60 ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które jest przyznawana dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Przy czym, jak zauważył WSA, uchwała rady gminy podejmowana w trybie art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. „Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym” - podkreślił WSA w Gliwicach. „Skoro kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy, to oczywistym jest, że Prezydent miasta nie miał upoważnienia do zmiany ani też do uzupełnienia uchwały z (...) r. podjętej przez Radę Miasta. Kompetencje takie nie wynikały ani z ustawy o samorządzie gminnym, ani z ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3” - dodał WSA w Gliwicach.

Błąd 2. Uzależnianie wysokości dotacji od dochodów rodziców

Jednym z błędów jest wprowadzanie zapisów o uzależnieniu wysokości dotacji od dochodu brutto na członka rodziny oraz od wniesienia przez rodzica opłaty miesięcznej za pobyt dziecka w placówce, określenie terminu składania wniosku o dotacje. RIO taką uchwałę może uznać za nielegalną.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Katowicach z 19 stycznia 2021 r. nr 25/II/2021
(źródło: http://www.katowice.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W par. 1 uchwały rada jednego ze śląskich miast zapisała: „Ustala się wysokość dotacji celowej udzielanej przez miasto (…) dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie miasta (…), na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym zamieszkałe na terenie miasta w kwocie:
350,00 zł (słownie trzysta pięćdziesiąt złotych) na dziecko, gdzie dochód brutto zaokrąglony do pełnych złotych na członka rodziny nie przekracza kwoty 1000,00 zł (tysiąc złotych),
200,00 zł (słownie dwieście złotych) na dziecko, gdzie dochód brutto zaokrąglony do pełnych złotych na członka rodziny mieści się w przedziale między 1001,00 zł (słownie tysiąc jeden złotych) a 1500,00 zł (słownie tysiąc pięćset złotych)”. Ponadto w par. 4 uchwały zawarto następujący punkt: „1. Wniosek o przyznanie dotacji podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy w (...) jest zobowiązany złożyć nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok, na który ma być przyznana dotacja, na druku stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały”.
Kolegium RIO w Katowicach uznało, że nieprawidłowe jest założenie, zgodnie z którym prawo do otrzymania dotacji, względnie jej wysokość mogą być uzależniane od dochodu na członka rodziny dziecka objętego opieką czy też wysokości opłaty wnoszonej przez rodzica za pobyt dziecka w placówce.
► Argumentacja. Kolegium RIO przypomniało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. „Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Nowelizacja art. 60 tej ustawy, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r., dokonała istotnych zmian tego przepisu, polegających na usunięciu z ust. 1 wyrazu «każde» w sformułowaniu «na każde dziecko» oraz rozszerzeniu ust. 2 o kompetencję rady gminy do ustalania kategoryzacji dzieci, w ramach ustalania zasad udzielania dotacji, jej wysokości oraz zasad rozliczenia. Powyższa zmiana, w ocenie Kolegium Izby, pozwala na elastyczne kształtowanie katalogu dzieci, na które będzie przysługiwać dotacja (ale wyłącznie w oparciu o przesłanki podmiotowe dziecka), w tym umożliwiono ewentualne różnicowanie wysokości dotacji wg kryteriów podmiotowych dziecka. Przepis art. 60 ww. ustawy nie daje podstaw do różnicowania prawa do dotacji lub jej wysokości wedle innych kryteriów” - wskazano w uzasadnieniu.
Kolegium oceniło także, że regulacja uchwały dotycząca obowiązku składania wniosku o udzielenie dotacji w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok, na który ma być przyznana dotacja, jak i treści wniosku o dotację, a także wzoru sprawozdania z rozliczenia dotacji wykracza poza kompetencje przyznane organowi stanowiącemu w art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. „Celowy charakter dotacji otrzymywanej na podstawie tego przepisu oznacza, że jest ona przyznawana na realizację zadań wykonywanych przez podmioty prowadzące działalność, o której mowa w tej ustawie. Podmioty te nie są zobowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadania, na które dotacja jest przekazywana” ‒ podkreślono.
Dotacje na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych
W zakresie tych dotacji punktem wyjścia są regulacje zgrupowane w art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wynika z ich treści m.in., że „organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego”, w drodze uchwały, ustala:
  • tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz
  • tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz
  • termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Wskazana wyżej regulacja nawiązuje do wielu innych przepisów prawnych tej ustawy, które z kolei dotyczą zasad finansowania poszczególnych typów placówek oświatowych, np. niepublicznych przedszkoli.
Trzeba zatem podkreślić, że regulacja prawna zawarta w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jest wyznacznikiem dla rady gminy/rady powiatu w tworzeniu uchwały dotacyjnej. Przepis ten stwarza ramy prawne tej uchwały, w których rada gminy jest uprawniona do wprowadzania rozwiązań legislacyjnych.
Po analizie orzecznictwa można stwierdzić, że zasadniczo można wyodrębnić jedną grupę przypadków, które powodują wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez RIO stwierdzającego nieważność tylko części uchwały dotacyjnej. W najnowszym orzecznictwie nadzorczym izb nie występują przypadki (w przeciwieństwie do omówionych innych wyżej systemów dotacyjnych) podejmowania uchwał nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał dotacyjnych w całości.

wybrane błędy

Błąd 1. Wprowadzanie zapisów o obowiązku przedstawiania dokumentów podczas kontroli

Jednym z kwestionowanych zapisów w uchwałach gmin jest narzucany w nich beneficjentom wymóg niezwłocznego przedstawiania dokumentów na żądanie kontroli prowadzonej przez JST. Wprowadzenie takiego wymogu w uchwale może być uznane za nielegalne.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z 20 stycznia 2022 r. nr 012/p115/D/22
(źródło: http://bip.gdansk.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. W par. 9 ust. 5 załącznika do badanej uchwały rada powiatu zawarła zapis o treści: „Organ prowadzący jest zobowiązany do zapewnienia kontrolerom warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w tym niezwłocznego przedstawienia żądanych dokumentów w oryginale, terminowego udzielania wyjaśnień, oraz w miarę możliwości do udostępnienia oddzielnego pomieszczenia umożliwiającego sprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych”. Ten zapis zakwestionowała gdańska RIO.
► Argumentacja. W ocenie Kolegium RIO zapis zawarty w par. 9 ust. 5 załącznika do badanej uchwały w zakresie słowa „niezwłocznego” w sposób istotny narusza postanowienia art. 38 ust. 1 oraz art. 36 ust. 2 i ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Jak wskazano: „Zgodnie z art. 38 ust. 1 przywołanej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji (dla placówek oświatowych), o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 ww. ustawy, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2 ww. ustawy, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Natomiast w art. 36 ust. 2 tej ustawy wskazano, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26. ust. 2 ustawy - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 oraz ich weryfikacji. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 3 ww. ustawy przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca określił w akcie prawnym rangi ustawowej to, jakie uprawnienia posiadają organy dotujące i osoby przeprowadzające kontrolę dotowanych placówek oświatowych. W ocenie Kolegium tut. Izby modyfikacja i uzupełnianie zapisów ustawy w sposób, który prowadzi do zmiany określonych w ustawie uprawnień organu dotującego i kontrolerów oraz obowiązków podmiotów kontrolowanych nie znajduje podstaw prawnych. Ustawodawca nie przewidział w szczególności uprawnienia do żądania od kontrolowanej placówki «niezwłocznego przedstawienia żądanych dokumentów»”.

Błąd 2. Wprowadzanie zapisów dających możliwość przesłuchiwania świadków

W uchwałach dotacyjnych dotyczących dotacji nie należy również wprowadzać zapisów przewidujących możliwość przesłuchiwania świadków w związku z kontrolą dotacji. Taki lokalny przepis może być uznany za nielegalny.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Krakowie z 24 lutego 2021 r. nr KI.4110.64.2021
(źródło: https://www.krakow.rio.gov.pl)
►Co zakwestionowano. W uchwale rady miejskiej pojawił się zapis: „Kontrolujący ma prawo do: (…) 6) przesłuchiwania świadków”. Ponadto w par. 7 ust. 2 pkt 7 rada miejska postanowiła, że „protokół kontroli zawiera wskazanie przeprowadzonych czynności, w tym oględzin, przesłuchań świadków oraz korzystania z pomocy biegłych”. Zdaniem Kolegium RIO takie postanowienie rady miejskiej wykracza poza zakres kompetencji rady.
► Argumentacja: Kolegium RIO podkreśliło, że prawo do kontroli, jej zakres i przedmiot zostały ustalone przez ustawodawcę w art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ww. ustawy organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, 25, 26, 28-31a i 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, 25, 26, 28-31a i 32. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Zgodnie z ust. 5 art. 36 ww. ustawy kontrola może obejmować okres pięciu lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona przeprowadzana.
„W art. 36 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca wyraźnie określił kompetencje osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli, wskazując, iż mają one jedynie prawo do wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji” - podkreślono w uzasadnieniu uchwały RIO.

Błąd 3. Zawężanie dowodów wydatkowania dotacji

Błędem jest również zawężanie w uchwałach zakresu ustawowych przepisów. Organ dotujący nie może decydować, że dotacje będą uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, np. z powodu braku opisu na dowodach księgowych.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Opolu z 5 sierpnia 2020 r. nr 25/61/2020
(źródło: https://rio.opole.pl)
► Co zakwestionowano. Rada jednej z gmin postanowiła w par. 11 ust. 9 i 10 uchwały dotacyjnej zawrzeć następujące postanowienia: „Wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o którym mowa w par. 7 ust. 2, potwierdzone dokumentami finansowymi nieposiadającymi opisu, o którym mowa w par. 7 ust. 1 pkt 2, uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem”. Ponadto w dalszej części znalazł się inny zapis, że „W przypadku nieokazania kontrolującym dokumentów księgowych potwierdzających wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o którym mowa w par. 7 ust. 2, wydatki te uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem”. Kolegium RIO zakwestionowało takie brzmienie lokalnego prawa.
► Argumentacja. Kolegium RIO przypomniało, że chociaż należy uznać prawo organu stanowiącego do zamieszczania w uchwale dodatkowych postanowień, które mieszczą się w określeniu przedmiotu uchwały (w tym obowiązku opatrywania przez beneficjentów dotacji dokumentów źródłowych pieczęcią oraz opisem o określonej treści, ułatwiających dalsze rozliczenie dotacji oraz kontrolę prawidłowości wydatków, co w przedmiotowej uchwale nastąpiło w par. 7 ust. 1 pkt 1 uchwały), to jednak brak jest podstaw prawnych do sytuowania w uchwale przytoczonych treści zawartych w par. 11 ust. 9 i 10 lokalnej uchwały. Jak przypomniano, kwestie te uregulowano na poziomie ustawowym: „Wskazać należy, iż zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, (…)
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
‒ podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5). Podkreślić przy tym należy, zgodnie z ujętą w art. 251 ust. 4 u.f.p. wykładnią wykorzystania dotacji, iż wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach”.
RIO podkreśliła, że powyższe regulacje ustawowe nie przewidują zatem możliwości zawężenia możliwych do przyjęcia przez organ dotujący dowodów, które świadczyłyby o wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem. „Ograniczenie środków dowodowych w uchwale i wyłączenie z materiału dowodowego dokumentów «nieposiadających opisu» lub dokumentów nieokazanych kontrolującym poprzez stwierdzenie, iż wydatki objęte tym stanem faktycznym «uznaje się za dotacje wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem» stanowi o istotnym naruszeniu art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 252 u.f.p.” - stwierdzono w uchwale RIO.

Błąd 4. Powtarzanie lub modyfikacja ustawowych zapisów

Organ stanowiący nie może powtarzać lub modyfikować w swoich uchwałach przepisów dotyczących terminów przekazywania dotacji dla placówek oświatowych. Takie powtarzanie skończyć się może zakwestionowaniem wadliwych treści.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Warszawie z 18 stycznia 2022 r. nr 3.48.2022
(źródło: https://warszawa.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano.Rada gminy w par. 4 ust. 4 uchwały dotacyjnej postanowiła wprowadzić zastrzeżenie, że: „Dotacja przekazywana jest na rachunek bankowy jednostki w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym, że część za styczeń i grudzień jest przekazywana w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia i do 15 grudnia roku budżetowego”. RIO uznała taki zapis za niedopusz-
czalny.
► Argumentacja.Jak podkreśliło Kolegium RIO, regulacja wprowadzona przez radę gminy do uchwały stanowi modyfikację art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z którym „dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy”. Wobec tego zdaniem organu nadzoru uchwała rady gminy nie powinna regulować jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w ustawie. Przypomniano przy tym, że ta kwestia była już przedmiotem orzecznictwa, w tym NSA. „Pogląd ten podzielił NSA w wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02, który orzekł, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w przepisach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, także z uwagi na fakt, iż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 518/11)” - wyjaśniła w uzasadnieniu warszawska RIO.

Błąd 5. Żądanie wyjaśnień wykraczających poza ustawę

Nie można cedować na organ dotujący (organ wykonawczy) prawa do żądania wyjaśnień i dodatkowych informacji dotyczących złożonych rozliczeń dotacji przez placówki oświatowe. Zawieranie takich upoważnień w uchwale rady jest w ocenie RIO nielegalne.

PRZYKŁAD ROZSTRZYGNIĘCIA

Uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z 2 września 2020 r. nr XXII/63/2020
(źródło: http://bip.bydgoszcz.rio.gov.pl)
► Co zakwestionowano. Rada miejska w uchwale zawarła zapis, że „organ dotujący ma prawo żądania wyjaśnień i dodatkowych informacji w zakresie złożonych rozliczeń”. W ocenie Kolegium Izby zapis ten pozostawia organowi wykonawczemu nieuzasadnioną lukę do gromadzenia informacji wykraczających poza zakres zawarty w ustawie. Ponadto ceduje na organ wykonawczy kompetencje będące w wyłącznej domenie organu stanowiącego.
► Argumentacja. RIO wyjaśniła w uzasadnieniu: „Zgodnie bowiem z zapisem art. 38 ust. 1 «organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15- 21, art. 25, art. 26, art. 28- 31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji». W sytuacji przedstawionej w uchwale dotowany nie ma pełnej wiedzy na temat warunków otrzymywania dotacji, przede wszystkim zaś dokumentów i informacji, których może od niego w każdej chwili żądać dotujący.”
Kolegium podkreśliło, że „Ustawodawca w cytowanym art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych obowiązkiem ustalenia zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, obarcza organ stanowiący. Wskazany w kwestionowanym zapisie organ dotujący jest jednak organem wykonawczym (…)”. ©℗

poleca