W ostatnich miesiącach radni mieli dużo więcej pracy niż dotychczas i wójt wystąpił z projektem podwyższającym im diety. Problem jednak w tym, że nasza gmina od maja jest w okresie postępowania naprawczego (po uzyskaniu pozytywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej). Czy w tej sytuacji rada może przyjąć korzystne dla siebie nowe stawki?

Aby odpowiedzieć na pytanie, należy przede wszystkim przeanalizować art. 25 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g), który jest podstawą prawną wypłacania diet dla radnych, oraz wskazuje sposób ich ustalania. W kolejnym zaś kroku należy zwrócić uwagę na przepisy regulujące postępowanie naprawcze.

Ustawowe widełki

Z art. 25 ust. 4 u.s.g. wynika, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z kolei w ust. 6 czytamy, że „wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1658)”. Jednocześnie ustawodawca w ust. 7 tego samego przepisu wskazał, że „maksymalną wysokość diety przysługującej radnemu w ciągu miesiąca określa w drodze rozporządzenia Rada Ministrów, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 art. 25 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców”. I tak zgodnie ze wspomnianym w ustawie aktem wykonawczym – tj. rozporządzeniem z 27 października 2021 r. Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy – „radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do:
1) 100 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców;
2) 75 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców;
3) 50 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców.
Przy czym zgodnie z ust. 9 art. 25 u.s.g. konkretną wysokość diet wyznacza już rada, która bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnych.
Z powyższych regulacji wynika, że rada ma niewątpliwie prawną możliwość, by podjąć uchwałę o podwyższeniu diet. Przy czym w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że używany w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraz „dieta” należy postrzegać wyłącznie w kategoriach zwrotu kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego, co decyduje o typowo kompensacyjnym charakterze diety należnej radnemu. Środki uzyskiwane przez radnego w ramach przysługującej mu diety mają w istocie tylko minimalizować poniesione koszty wynikające z potrącanego mu wynagrodzenia za pracę na skutek uczestniczenia w aktywności organu stanowiąco-kontrolnego; np. udział w sesji rady czy w posiedzeniach komisji stałych lub doraźnych tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 301/20).

Problemy z WPF

Z kontekstu podanego zapytania wynika, że gmina znajduje się już w okresie postępowania naprawczego. A to oznacza, że w opisanym przypadku rada gminy będzie mogła podjąć uchwałę o podwyższeniu diet, nawet jeśli projektowane nowe stawki diet będą w granicach wynikających z przepisów. Ograniczenie to wynika z ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.).
Zacznijmy jednak od tego, że regulacje prawne w zakresie postępowania naprawczego są ujęte w art. 240a u.f.p. I tak zgodnie z nim przesłanki do objęcia tym programem zostały wskazane w ust. 1 ww. artykułu, gdzie postanowiono, że w razie braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244 oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego kolegium regionalnej izby obrachunkowej wzywa jednostkę samorządu terytorialnego do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego oraz przedłożenia tego programu w celu zaopiniowania do regionalnej izby obrachunkowej, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie zgodnie z ust. 5 art. 240a w okresie realizacji postępowania naprawczego jednostka samorządu terytorialnego:
1) nie może podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych;
2) nie może udzielać pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego;
3) nie może udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek;
4) nie może ponosić wydatków na promocję jednostki;
5) nie może ponosić wydatków z funduszu sołeckiego, chyba że poniesienie wydatków jest konieczne do zakończenia realizacji zadania rozpoczętego przed dniem przyjęcia programu postępowania naprawczego;
6) ogranicza realizację zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych.
Zgodnie zaś z ust. 6 od miesiąca następującego po miesiącu, w którym został przyjęty program postępowania naprawczego, do dnia zakończenia postępowania naprawczego wysokość ustalonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego diet radnych i wydatków na wynagrodzenie zarządu jednostki samorządu terytorialnego nie może przekroczyć odpowiednich kwot wydatków z tego tytułu z roku poprzedzającego rok, w którym została podjęta uchwała w sprawie programu postępowania naprawczego.
Dodatkowo w ust. 7 podano, że program postępowania naprawczego może zawierać inne ograniczenia niż określone w ust. 5 i 6.
Przytoczone wyżej regulacje prawne mają status bezwzględnie obowiązujących, czyli takich, które nie mogą być modyfikowane wolą organów. W tych przypadkach nie ma więc prawnej możliwości np. wprowadzenia wysokości diet na wyższym poziomie niż wysokość diet w roku poprzednim (bazowym).

Z orzecznictwa

Do podobnego wniosku prowadzi analiza postanowień pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 25 lutego 2022 r. (znak WIAS.710.2.2022; źródło: https://www.krakow.rio.gov.pl). We wskazanym piśmie wskazano, że: „Zacytowany przepis nie pozwala na podwyższenie wysokości diet radnych aż do dnia zakończenia postępowania naprawczego. Bez wpływu na taką konkluzję pozostaje okoliczność, iż od dnia 1 listopada 2021 r. wzrosła maksymalna wysokość diet przysługujących radnym rady gminy, co wynika z nowelizacji art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym i wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. poz. 1974). (…). A zatem ewentualne podwyższenie wysokości diet radnych skutkujące przekroczeniem kwot z tego tytułu z roku poprzedzającego rok, w którym została podjęta uchwała w sprawie programu postępowania naprawczego, będzie mogło mieć miejsce dopiero po zakończeniu postępowania naprawczego”.
Podsumowując, skoro gmina znajduje się w okresie postępowania naprawczego, to jej rada nie może podjąć uchwały o podwyższeniu diet radnym ponad poziom, który obowiązywał w 2021 r. W tym zakresie aktywność rady jest bowiem ustawowo ograniczona i uzasadniona koniecznością ograniczania wydatków, i to mimo że w 2021 r. weszły w życie przepisy umożliwiające podwyższenie diet radnych.
Podstawa prawna
art. 25 ust 4–9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. 1079)
art. 240 i 240a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1283)
par.1–3 rozporządzenia z 27 października 2021 r. Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1974)