Aktualne mechanizmy nie gwarantują zadłużonym samorządom wyjścia na prostą. Rozwiązaniem byłaby upadłość układowa - mówi w wywiadzie dla DGP dr Arkadiusz Babczuk, adiunkt w Katedrze Finansów i Rachunkowości Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, dyrektor Centrum Badawczego Fundacji Karkonoskiej.

Według prognoz ekspertów około 300 jednostek samorządu terytorialnego z najwyższym trudem spełni w 2014 r. rygory wskaźnika ograniczającego rozmiary obsługi zadłużenia. Czy to oznacza, że ten mechanizm się nie sprawdza?

Reklama

Reklama
Od 2014 r. mamy nowe rozwiązanie chroniące samorządy przed nadmiernym zadłużeniem i w konsekwencji niewypłacalnością. Polega ono na ustaleniu dla danej jednostki indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia, którego nie wolno jej przekroczyć. W przypadku gdy JST nie jest w stanie spełnić wymogów narzuconych przez wskaźnik i jednocześnie zagrożona jest realizacja przez nią zadań publicznych, winna ona wdrożyć postępowanie naprawcze na okres nieprzekraczający trzech kolejnych lat budżetowych. Dodatkowo JST może wystąpić o pożyczkę z budżetu państwa. W przypadku nieprzedłożenia programu takiego postępowania regionalnej izbie obrachunkowej lub jego negatywnego zaopiniowanie przez RIO, to izba ustala budżet JST. Wszystkie te działania, zarówno program naprawczy, jak i ustalenie budżetu przez organ nadzoru mogą się sprowadzać do drastycznego ograniczenia zakresu usług publicznych świadczonych obywatelom. Mechanizm reagowania w przypadku niewypłacalności pomija jednak całkowicie odpowiedzialność banków i innych instytucji finansowych, które odzyskają wszystkie pożyczone środki. Ciężar niewypłacalności JST spoczywa w Polsce w całości na barkach mieszkańców oraz ewentualnie budżetu państwa.

Skąd się bierze niedoskonałość obecnego systemu?

Generalnie nie jest on zły, gdyż do pewnego stopnia przeciwdziała kumulowaniu się zadłużenia, ale jest z kilku powodów zawodny. Przy obliczeniu wskaźnika nie uwzględnia się wielu zobowiązań finansowych, takich jak leasing zwrotny, forfaiting czy długoterminowa sprzedaż ratalna. Dlatego wskaźnik ten jest bardzo podatny na manipulację i kreatywną księgowość. Poza tym nawet najlepiej ukształtowany limit prewencyjny nie wyeliminuje ryzyka nadmiernego zadłużenia i niewypłacalności, choćby ze względu na możliwość błędu ludzkiego (ryzyko operacyjne).

Proponuje pan więc wprowadzenie do prawa samorządowego upadłości układowej jako dopełnienie aktualnego mechanizmu. Dzięki temu instytucje finansowe partycypowałyby w ryzyku niewypłacalności samorządu. Na czym polega ta idea?

Ta instytucja od dawna funkcjonuje w USA, gdzie chroni się niezbywalne prawo społeczności lokalnej do otrzymywania usług publicznych, podczas gdy w Europie chronione jest przede wszystkim prawo banku do zaspokojenia swoich wierzytelności. W Ameryce wychodzą bowiem z założenia, że lokalne wspólnoty powinny działać na zasadach rynkowych. W konsekwencji instytucja pożyczkowa ma szacować ryzyko kredytowe dla miasta czy hrabstwa tak samo jak dla przedsiębiorcy. I oczywiście ponosić odpowiedzialność za nietrafne decyzje. Ocena zdolności kredytowej polskich samorządów nie powinna nastręczać szczególnych trudności. Przeciwnie, byłaby łatwiejsza niż w przypadku osób fizycznych czy firm, ponieważ JST mają bardziej stabilne i przewidywalne dochody oraz wydatki. Na uproszczenie tego procesu na pewno wpłynęłaby standaryzacja podstawowych usług komunalnych.

A jak konkretnie mogłaby wyglądać procedura ogłaszania upadłości?

Przede wszystkim należałoby wyeliminować doraźne wsparcie z budżetu państwa, które podważa sens tej instytucji. Co do formuły, to nie trzeba daleko szukać. Do pewnego stopnia można by także wzorować się na instytucji upadłości konsumenckiej, której jeszcze dziesięć lat temu też się obawialiśmy, a dziś funkcjonuje w Polsce. I tak wniosek o ogłoszenie upadłości układowej mogliby zgłaszać do sądu wierzyciele, RIO oraz organy JST. Po ustaleniu całkowitej kwoty zobowiązań i określeniu skali środków niezbędnych dla zapewnienia realizacji zadań JST (na tym etapie szczególnie ważna rola przypadałaby RIO), sąd umarzałby część zobowiązań jednostki samorządu. Spłacie podlegałaby jedynie ta część, która nie powodowałaby drastycznego zmniejszenia zakresu świadczenia usług komunalnych. Takie rozwiązanie wymusiłoby większą odpowiedzialność banków i innych instytucji finansowych.

Kto najwięcej traciłby na tym mechanizmie?

W tym systemie ciężar spłaty zadłużenia nie spoczywa tylko na mieszkańcach, lecz rozkłada się na różne podmioty. Choć podkreślam, że na niewypłacalności JST traci każdy – mieszkańcy, bo jest uboższy serwis usług, bank, bo dostanie z powrotem tylko część pożyczonych pieniędzy, i samorząd, bo zostaje na długo wyeliminowany z rynku kredytowo-pożyczkowego. To zresztą byłby dla JST także pewien hamulec, aby nie podejmować nadmiernego ryzyka, nie realizować zbyt dużych wydatków, a następnie dążyć do ogłoszenia upadłości.

Czy w pana ocenie oprócz instytucji upadłości komunalnej można by jeszcze w jakiś sposób wzmocnić mechanizmy przeciwdziałające nadmiernemu zadłużaniu się samorządów?

Przed zaciągnięciem kredytu lub pożyczki bądź wyemitowaniem obligacji JST są zobowiązane uzyskać opinię RIO. Niestety, jeżeli taka uchwała nie zostanie przekazana do organu nadzoru, a wójt podpisze umowę z bankiem, to nie będzie ona nieważna. Wydaje się, iż celowe było wprowadzenie zasady, iż umowy kredytu, pożyczki lub związane z emisją obligacji zawarte bez wcześniejszego uzyskania opinii RIO są nieważne z mocy prawa.