Z czynszów i różnych umów nasz urząd miasta ma wiele zadłużeń opiewających na drobne kwoty od 80 do 100 zł, których prawdopodobnie nie kalkuluje się dochodzić z uwagi na koszty windykacji. W niektórych sprawach nie ma pełnych danych dłużników, np. brakuje ich adresów. Czy niedochodzenie tych kwot może oznaczać, że burmistrz naruszy dyscyplinę finansów publicznych?
Co do zasady jednostka samorządu terytorialnego powinna dochodzić wszystkich należności, jednak w niektórych okolicznościach możliwe jest ich umarzanie z urzędu, szczególnie jeśli nie kalkuluje się ich odzyskać. Analizując zaś podane zapytanie, warto przypomnieć, że gmina może być stroną wielu różnych stosunków cywilnoprawnych, w tym mających podstawy w umowach najmu, dzierżawy czy innych umowach. Umowy te mają normatywne podstawy w kodeksie cywilnym (dalej: k.c.), z którego przepisów wynika m.in. ogólna zasada związania stron daną umową, czego wyrazem jest art. 3531, gdzie postanowiono, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Co ważne, wskazana zasada była wielokrotnie przedmiotem oceny prawnej w orzecznictwie sądowym. Przykładowo w wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 30 stycznia 2020 r. (sygn. akt I ACa 716/19) podkreślono, że umowa jako wynik konsensusu stron stanowi wyraz ich uprawnienia do kształtowania własnej sytuacji prawnej, a prawa podmiotowe (roszczenia) wynikające z umowy winny być respektowane przez kontrahenta.
Odpowiedzialność
Z punktu widzenia podanego zapytania odpowiednikiem ww. zasady na gruncie gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych jest art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem podmioty publiczne są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Zasada ta jest jedną z fundamentalnych reguł, jakie muszą stosować jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy. Zasada ta jest na tyle istotna, że ustawodawca zdecydował się nawet penalizować różne stany faktyczne związane z zaniechaniem ustalania czy dochodzenia należności. Znalazło to odzwierciedlenie w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na uwagę w tym względzie zasługuje art. 5, gdzie m.in. postanowiono, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
1) nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
2) niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia.
Zasada z wyjątkami
Warto dodać, że w orzecznictwie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (GKO) akcentuje się, że podstawowym warunkiem odpowiedzialności za czyn polegający na niedochodzeniu należności jest w ogóle istnienie wierzytelności, która mogłaby być dochodzona. Wierzytelność takowa musi istnieć w dacie orzekania (por. orzeczenie GKO z 26 listopada 2019 r., sygn. akt BDF1.4800.99.2018). Zatem z powyższego wynika, że zasadą powinno być dochodzenie przez jednostki samorządu terytorialnego należności, w tym o charakterze cywilnoprawnym. Jednak odejście od tej zasady nie zawsze będzie stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na ten aspekt zwrócono uwagę m.in. w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 5 października 2021 r. (WI.54.43.2021). Wskazano w nim m.in., że ww. reguła nie ma charakteru bezwzględnego w zakresie terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Kielecka izba przede wszystkim zwróciła uwagę na art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdzie postanowiono, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad:
- uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
- optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
W dalszej kolejności podano, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ww. ustawy na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych spoczywa odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej tej jednostki. W konsekwencji to właśnie kierownik jednostki powinien podejmować wszelkie przewidziane prawem działania w celu dochodzenia należności cywilnoprawnych. Zaznaczono jednocześnie, że w każdej jednostkowej sprawie dotyczącej dochodzenia należności cywilnoprawnych kierownik jednostki na podstawie zgromadzonego materiału powinien podjąć decyzję, mając na względzie zasadność ponoszenia wydatków budżetowych.
Ulgi urzędowe
Niezależnie od powyższego zwrócono też uwagę na możliwość – zupełnie bezpieczną dla jednostki samorządu terytorialnego (ściśle rzecz ujmując, dla organu wykonawczego) –stosowania różnych ulg z urzędu, o których stanowi art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może w drodze uchwały postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. Chodzi tu o:
1) śmierć osoby fizycznej – zmarła nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł;
2) zakończenie działalności przez osobę prawną – została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;
3) uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;
4) likwidacja jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej;
5) interes publiczny.
Reasumując, co do zasady JST powinna dochodzić wszystkich należności. Możliwe są jednak pewne rozwiązania, jak np. umarzanie z urzędu pewnych długów (szczególnie niewielkich kwot), których gminie nie kalkuluje się dochodzić z uwagi na koszty windykacyjne przewyższające dochodzone kwoty. W tym zakresie warto, aby wójt opracował projekt uchwały w sprawie stosowania ulg z urzędu, który następnie należy poddać pod głosowanie radnym na sesji.
Podstawa prawna
art. 3531 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 174; ost.zm. Dz.U. z 221 r. poz. 1509)
art. 42 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655)
art. 5, art. 44 ust. 3 pkt 1, art. 53 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289)
