Specustawa otwiera możliwość kształcenia w jednej klasie przygotowawczej dzieci zamieszkałych na terenie różnych JST. Ale samorządy są ostrożne. Głównie za sprawą podziału subwencji

Katarzyna Piech radca prawny, Kancelaria Adwokacka Mielech Adwokaci i Radcowie Prawni
Ustawa z 22 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583; ost. zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 684; dalej: specustawa ukraińska) w art. 55 wprowadziła pewne zmiany w zakresie oddziałów przygotowawczych. Rozszerzyła możliwość ich tworzenia i funkcjonowania w ramach oddziałów międzygminnych oraz uprościła procedurę przyjmowania do nich uczniów. Przy czym należy zaznaczyć, że forma międzygminnego oddziału przygotowawczego dotychczas w polskim prawie nie funkcjonowała, a więc nie mogła być wprowadzana przez samorządy. Ustawa z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 762) przewidywały jedynie możliwość tworzenia oddziałów przygotowawczych w konkretnej szkole znajdującej się w konkretnej gminie. Istniała także możliwość – na wniosek rodzica i za zgodą organu prowadzącego szkołę, w której utworzono oddział przygotowawczy – umieszczenia ucznia w innej szkole, ale także oddziale przygotowawczym. I choć liczba uczniów z innych krajów objętych kształceniem w polskim systemie oświaty systematycznie rosła, to takie rozwiązanie wydawało się wystarczające. Potwierdza to raport NIK z 2020 r. pt. „Kształcenie dzieci rodziców powracających do kraju oraz dzieci cudzoziemców” [ramka 1].

Ramka 1

Błędy w kształceniu dzieci cudzoziemskich ©℗
Z raportu NIK z 2020 r. pt. „Kształcenie dzieci rodziców powracających do kraju oraz dzieci cudzoziemców” wynika, że w 2009 r. liczba obcokrajowców w polskich szkołach wynosiła 9610 osób, a już dziesięć lat później – 51 363. Najliczniejszą grupę uczniów stanowiły dzieci z Ukrainy – 30 777. Kontrolerzy wskazali, że edukacja dzieci cudzoziemców pozostawiała wiele do życzenia. Brakowało m.in. ścieżek doskonalenia zawodowego nauczycieli pracujących z dziećmi cudzoziemskimi, materiałów dydaktycznych, wsparcia i zapewnienia ze strony dyrektorów warunków służących prawidłowości i skuteczności kształcenia. Izba wytknęła też dyrektorom placówek prowadzenie zajęć bez porozumienia z organem prowadzącym, przyjmowanie uczniów bez wymaganych dokumentów, zaniżenie lub zawyżenie subwencji oświatowej. Wszystkie te nieprawidłowości zdaniem NIK świadczyły o braku skutecznego nadzoru sprawowanego przez dyrektorów szkół nad obszarem kształcenia uczniów przybywających z zagranicy.
Dzisiaj, po wybuchu wojny w Ukrainie, w polskim systemie oświaty jest 140 tys. dzieci i młodzieży z tego kraju, w tym 95–100 tys. w szkołach podstawowych, a 22–23 tys. w przedszkolach. I zorganizowanie im nauki jest sporym wyzwaniem. Ze względów finansowych i kadrowych, o czym mówił niedawno minister edukacji Przemysław Czarnek, nie jest możliwe tworzenie szkół ukraińskich. Pewnym rozwiązaniem mogłyby być międzyszkolne i międzygminne oddziały przygotowawcze. Pozwoliłyby one samorządom na większą kontrolę w zakresie prowadzenia edukacji, w tym nauki języka polskiego, realizacji podstawy programowej, przyjmowania uczniów do placówki, udzielania niezbędnego wsparcia w ramach kształcenia czy pomocy psychologicznej, zatrudnienia kadry, udzielania wsparcia nauczycielom itd. Byłoby to też korzystne dla dzieci, bo znajdowałyby się wśród rówieśników posługujących się tym samym językiem.
Co na to samorządy
Miasta i gminy przyznają, że wiedzą o możliwościach związanych z tworzeniem oddziałów międzygminnych, ale widzą też wiele barier, które utrudniają korzystanie z nowych przepisów. Wśród minusów rozwiązania wskazują konieczność angażowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w proces legislacyjny związany z zawieraniem porozumień co do wzajemnych rozliczeń, lokalizacji zajęć i i dowozu uczniów. – Odległość oddziału od miejsca pobytu uczniów i związany z tym transport to na pewno bariera – przyznaje Piotr Kochanek z UM Siemianowice. Kolejną są oczywiście finanse. – Ciągle nie wiadomo, na jakich zasadach będą funkcjonowały oddziały po 1 września 2022 r., jakie będzie ich finansowanie. Tymczasem by gminy mogły umawiać się na wspólne prowadzenie przedsięwzięcia, muszą mieć pewność, że warunki rozliczeń z MEiN pozostaną stabilne. A już dziś wiadomo, że mają się zmienić – wskazuje Marek Wójcik, ekspert Związku Miast Polskich. Dlatego – dodaje – nikt nie uruchomi oddziału na trzy miesiące. – I nie chodzi tylko o to, że to wymaga pracy. Byłoby to też nie w porządku wobec dzieci z Ukrainy. Nie możemy ich traktować jak uchodźców, tylko jak mieszkańców. Co oznacza, że nie można im najpierw czegoś zagwarantować, a potem odebrać – mówi Marek Wójcik.
Poza tym wiele wskazuje, że większość ukraińskich dzieci na czas pobytu w Polsce pozostanie przy nauce zdalnej w systemie ukraińskim. Można więc oczekiwać, że uczniów nie będzie już tak przybywać. Samorządy przyznają jednocześnie, że przepisy, które pozwalają na tworzenie oddziałów międzygminnych, mają też plusy. Najważniejszy to podtrzymanie kontaktów rówieśniczych. Inny, jak zaznacza Monika Pawlak z biura rzecznika prasowego prezydenta Łodzi, to możliwość organizowania nauki dla uczniów zamieszkałych na terenie kilku gmin bez konieczności tworzenia w każdej z nich odrębnie oddziałów przygotowawczych. – Tworzenie wspólnych oddziałów może się więc okazać też racjonalne pod względem finansowym i posiadanej kadry pedagogicznej – uważa Adam Leszczyński, rzecznik prasowy UM Opole.
Póki co samorządon udaje się rozlokowywać ukraińskich uczniów w szkołach. – Do dziś przyjęliśmy ponad 15 tys. uczniów z Ukrainy. Utworzyliśmy 145 oddziałów przygotowawczych w 87 szkołach. W miarę możliwości szkoły przygotowują nowe oddziały przygotowawcze na różnych poziomach edukacji w dzielnicach – informuje Marzena Wojewódzka z UM Warszawy. To samo słyszymy w Bytomiu, Łodzi czy Gdyni. – Dzisiaj w gdyńskich szkołach mamy ponad 1330 uczniów, uchodźców wojennych, uczą się także w ramach oddziałów przygotowawczych. Te oddziały były tworzone głównie na poziomie szkół podstawowych. Z początkiem tego tygodnia został uruchomiony kolejny oddział, tym razem przy jednym z liceów – mówi Bartosz Bartoszewicz, wiceprezydent Gdyni ds. jakości życia. Dodaje, że jeżeli będzie takie zapotrzebowanie, to miasto uruchomi oddziały w kolejnych szkołach średnich. Nie inaczej jest w Rudzie Śląskiej czy Przemyślu. – Mamy 26 szkół podstawowych, trzy zespoły szkolno-przedszkolne, cztery licea ogólnokształcące oraz siedem zespołów szkół ponadpodstawowych, a liczba ukraińskich dzieci to 263. Dlatego nie występuje u nas potrzeba organizowania międzygminnych oddziałów przygotowawczych – wyjaśnia Adam Nowak, rzecznik Urzędu Miasta Ruda Śląska. – W tej chwili organizacja w przemyskich szkołach jest zupełnie wystarczająca i nie wymaga zawierania porozumień z innymi jednostkami samorządu terytorialnego – dodaje Anna Kozłowska, główny specjalista Wydziału Edukacji i Sportu w Urzędzie Miejskim w Przemyślu.
Poza tym przedstawiciele dużych miast uważają, że w ich przypadku przy realizacji zadań oświatowych nie ma sensu tworzenia związków międzygminnych. Ale, jak mówią, mogą one być dobrym rozwiązaniem dla mniejszych JST, gdzie nie ma możliwości tworzenia oddziałów przygotowawczych na wszystkich oczekiwanych poziomach kształcenia, albo gdzie te klasy są nieliczne, a więc generują duże wydatki.
Z naszej sondy wynika też, że i mniejsze gminy nie są za bardzo zainteresowane tworzeniem oddziałów międzygminnych. Powodem jest niewielka liczba dzieci z Ukrainy, jaka u nich przebywa. – Dzieci do szkół podstawowych są przyjmowane w szkołach obwodowych. Nie organizujemy nawet oddziałów przygotowawczych, gdyż liczba dzieci w poziomach klas w każdej ze szkół jest za mała na takie rozwiązanie – mówi Sławomir Kurpiewski z gabinetu prezydenta miasta. Podobnie w Miastku, które szacuje, że na jej terenie do lokalnych placówek oświatowych zapisanych jest tylko 29 dzieci z Ukrainy. W związku z czym trafiają do już istniejących oddziałów. Planów z oddziałem międzygminnym nie mają też Siemianowice, choć słyszymy, że w miarę rozwoju sytuacji i przy pojawiającej się konieczności miasto będzie rozważać takie rozwiązanie. ©℗
Opracowała Patrycja Otto
Procedury, czyli jak się do tego zabrać
Zgodnie z art. 165 ust. 11 prawa oświatowego oddziały przygotowawcze w szkołach tworzone są na wniosek dyrektora (także w trakcie roku szkolnego). Wniosek kierowany jest do organu prowadzącego, czyli gminy lub powiatu. Każdy oddział przygotowawczy – czy to szkolny, międzyszkolny, czy międzygminny – powstaje bowiem na mocy zarządzenia organu wykonawczego JST. Jednak w przypadku międzygminnego oddziału przygotowawczego oprócz tego konieczne będzie zawarcie porozumienia między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, które chcą kierować tam uczniów z Ukrainy zamieszkałych na ich terenie – zgodnie z art. 55 ust. 3 specustawy ukraińskiej. I już w tym momencie może się pojawić wiele problemów, pytań i wątpliwości, np.: która z zainteresowanych JST ma od strony formalnej utworzyć taki oddział, gdzie zlokalizować klasę – czy w funkcjonującej już szkole, czy może w nowej lokalizacji, np. w pomieszczeniu przeznaczonym tylko na ten cel? Wydaje się, że wszelkie kwestie organizacyjne w zakresie utworzenia międzygminnego oddziału przygotowawczego powinny zostać uregulowane w zarządzeniu organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, która inicjuje utworzenie takiego oddziału. Jednostka ta będzie miała rolę wiodącą i będzie musiała zdecydować o lokalizacji międzygminnego oddziału, pamiętając o konieczności pomieszczenia w nim uczniów z terenu gmin, które przystąpią do porozumienia. Zatrudnienie kadry pedagogicznej takiego oddziału będzie natomiast należało do szkoły, w której strukturach zostanie utworzony międzygminny oddział przygotowawczy. Odnośnie do możliwości zatrudniania nauczycieli pochodzenia ukraińskiego należy zauważyć, że specustawa ukraińska nie przewiduje żadnych szczególnych rozwiązań dla zatrudniania nauczycieli będących obywatelami Ukrainy, a to oznacza, że podlegają oni dotychczasowym zasadom, które zostały przewidziane w ustawie z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762).
Porozumienie pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego powinno zostać sporządzone na piśmie i określać wszelkie zasady kierowania uczniów do międzygminnego oddziału przygotowawczego, a także inne kwestie, np. rozliczenie subwencji oświatowej czy finansowanie dowozu uczniów do miejsca kształcenia.
Rozwiązania w zakresie subwencji
Głównym kryterium podziału subwencji jest liczba uczniów wskazanych w sprawozdaniach systemu informacji oświatowej (SIO) sporządzonych według stanu na 30 września poprzedniego roku kalendarzowego, ale waga subwencji na poszczególnych uczniów zależy zarówno od szkół, do których chodzą, jak i ich cech indywidualnych. Dzieląc subwencję oświatową przez łączną liczbę uczniów „przeliczeniowych”, otrzymuje się tzw. standard finansowy A, czyli kwotę przypadającą na jednego ucznia – obecnie jest to około 6118 zł.
Konstrukcja podziału subwencji oświatowej sprawia, że głównym nośnikiem pieniędzy na utrzymanie szkoły jest uczeń. Samorządy zastanawiają się więc, czy w przypadku przejścia uczniów do oddziału międzygminnego dojdzie także do przekazania subwencji i co w sytuacji, jeśli subwencja nie pokryje wszystkich kosztów utrzymania i funkcjonowania oddziału międzygminnego. I tak w przypadku przekazania subwencji sprawa wydaje się prosta, ponieważ gdy uczeń przechodzi do szkoły prowadzonej przez inną JST, to oczywiście zabiera ze sobą przypadającą na niego część subwencji. Decydujące będzie przypisanie ucznia do danej szkoły w SIO. Można więc powiedzieć, że w przypadku przejścia ucznia do oddziału międzygminnego na postawie porozumienia pomiędzy jednostkami JST pieniądze z subwencji przejdą do oddziału międzygminnego razem z uczniem. O wiele większy problem pojawia się w przypadku, gdy kwota subwencji oświatowej nie wystarczy na utrzymanie międzygminnego oddziału przygotowawczego. A jest to prawdopodobne z uwagi na rozmiar przedsięwzięcia i konieczność zatrudnienia wykwalifikowanej kadry. Jak się wydaje, JST w takiej sytuacji mogą, powołując się na art. 74 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 583) w połączeniu z art. 46 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1672, ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 646), zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych (nie są to porozumienia o utworzeniu oddziału międzygminnego, a odrębne umowy na wspólne wykonywanie zadań publicznych). Jednostka, która je wykonuje, przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Z kolei JST realizująca zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego, na mocy porozumień zawartych z tymi jednostkami, otrzymuje od nich dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia.
Międzygminne oddziały przygotowawcze z pewnością wchodzą w zakres edukacji publicznej, a więc ich tworzenie i prowadzenie należy do zadań własnych gminy. Na tej podstawie można przyjąć, że przekazanie uczniów z Ukrainy do oddziału przygotowawczego innej JST będzie przekazaniem zadania publicznego i udzielenia dotacji na jego realizację.
Porozumienie na wykonywanie zadań
Jak wskazuje się w literaturze, ustawodawca nie sprecyzował trybu zawierania porozumień międzygminnych. Są one dobrowolne, a uchwały w przedmiotowym zakresie są podejmowane przez rady zainteresowanych gmin na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym. Zawierają je natomiast organy wykonawcze JST. Jednakże przed zawarciem porozumienia, tak jak w przypadku tworzenia związków międzygminnych, strony muszą przeprowadzić negocjacje – od ich wyniku zależy ostateczna treść porozumienia. Przedmiotem porozumienia, jak już wskazywano, jest przekazanie jednej gminie przez drugą zadań publicznych. Mogą to być więc zarówno zadania własne, jak i zlecone. Sama treść porozumienia powinna zawierać też jednoznaczne i precyzyjne uregulowanie terminu, od którego gmina przejmuje prawa i obowiązki od pozostałych gmin. [ramka 2]

Ramka 2

Co w treści porozumienia ©℗
Zawarte na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym porozumienie powinno zawierać wyraźne zobowiązanie gminy przekazującej zadanie do poniesienia odpowiednich kosztów wykonania zadania (w szczególności ich wysokości) i termin zapłaty. Gmina przejmująca zadania do wykonania na mocy porozumienia międzygminnego wykonuje je w swoim imieniu.
Warunkami porozumienia są:
• wcześniejsze podjęcie stosownej uchwały,
• negocjacje międzygminne w zakresie treści porozumienia,
• określenie terminu obowiązywania porozumienia i przekazania zadania,
• określenie rodzaju przekazywanego zadania,
• warunki realizacji zadania, np. określenie, czy dzieci będą delegowanie do oddziału międzygminnego każdorazowo, czy jedynie w przypadku braku miejsc,
• określenie miejsca wykonywania zadania,
• zasady partycypacji w kosztach,
• pozostałe, tj. możliwość wglądu do dokumentacji dotyczącej sposobu realizacji porozumienia.
©℗
Choć przedsięwzięcie związane z utworzeniem i prowadzeniem międzygminnego oddziału przygotowawczego na pierwszy rzut oka wydaje się dość karkołomne, to samorządy powinny je rozważyć. Zaletą tego rozwiązania jest stworzenie ukraińskim dzieciom najkorzystniejszych warunków do kształcenia – z uwzględnieniem ich potrzeb i indywidualności, przy zatrudnieniu wykwalifikowanej kadry. Zdecydowanym plusem jest też zdjęcie części zadań związanych z zapewnieniem Ukraińcom edukacji z barków tych samorządów, które zmagają się ze zbyt dużą liczbą uchodźców. Scentralizowanie zadania w zakresie zapewnienia dzieciom uchodźców dostępu do edukacji pozwala też na sprawowanie większej kontroli nad prawidłowością tego procesu. Może być też bardziej oszczędne niż tworzenie oddziałów przygotowawczych w każdej szkole.
Do wad tego pomysłu można zaliczyć z pewnością formalizm i biurokratyzm. Utworzenie międzygminnego oddziału musi być bowiem poprzedzone wieloma uregulowaniami – począwszy od podjęcia uchwały w zakresie możliwości zwarcia porozumienia o przekazaniu zadań, poprzez zawarcie porozumienia dotyczącego przekazania uczniów do międzygminnego oddziału przygotowawczego, kończąc na technicznych aspektach takiego przekazania. ©℗