Czy zgodne z prawem będzie przeniesienie przez wójta środków z rezerwy ogólnej (ok. 15 tys. zł) w celu pokrycia wydatków inwestycyjnych – dofinansowanie zadania związanego z oświetleniem ulicznym? Chodzi o zwiększenie wydatków w par. 605, co odbędzie się kosztem paragrafu rezerw, czyli 481. Czy RIO może kwestionować taką zmianę wydatków budżetu?
Taka zmiana uchwały budżetowej będzie nielegalna, gdyż wójt nie może sam zdecydować o przeznaczeniu środków rezerwy ogólnej na wydatki majątkowe – inwestycyjne. Rozwiązanie rezerwy ogólnej od strony formalnej jest bowiem związane ze zmianą uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Zmiana ta jest ukierunkowana na przeznaczenie środków ww. rezerwy na zadanie inwestycyjne, zapewne w dziale 900 (Gospodarka komunalna i ochrona środowiska), rozdziale 90015 („Oświetlenie ulic, placów i dróg”) oraz paragrafie 6050 („Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”).
Kwestie priorytetowe
Z punktu widzenia rezerw budżetowych istotne znaczenie mają m.in. przepisy art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z nich, że to wójt odpowiada za prawidłowe wykonanie budżetu gminy i to jemu przysługuje wyłączne prawo dysponowania rezerwami. Przepisy te pozostają w funkcjonalnym związku z art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, gdzie postanowiono, że zarząd JST dokonuje podziału rezerw, o których mowa w ust. 1 i 2, czyli m.in. rezerwy ogólnej. Potwierdza to uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 24 lutego 2021 r. (nr 7/363/2021), w której stwierdzono m.in., że podziału rezerwy ogólnej (podobnie jak rezerw celowych) dokonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Dysponowanie rezerwami – przekazane przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego – jest elementem wykonywania budżetu. W praktyce dokonanie podziału rezerwy polega na przeniesieniu planowanych wydatków (w drodze zmniejszenia wydatków sklasyfikowanych w rezerwach) do właściwej podziałki klasyfikacji budżetowej.
Stanowisko RIO
W art. 259 ust. 3 ww. ustawy o finansach publicznych postanowiono, że wydatki przenoszone z rezerwy ogólnej nie mogą zwiększać planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Na kanwie podanych regulacji prawnych szczególnie pomocne może okazać się też stanowisko zawarte w uchwale nr 26/1558/2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 9 listopada 2021 r. Zwrócono w nim uwagę na kilka ważnych aspektów prawnych. Po pierwsze, wskazano, że zakres przedmiotowy dysponowania rezerwami jest prawnie określony i powinien zostać odniesiony do zasad planowania i dysponowania środkami publicznymi normatywnie identyfikowanymi z postanowieniami ustawy o finansach publicznych. Wyodrębnienie rezerw w strukturze planu wydatków w grupie wydatków bieżących lub majątkowych rozstrzyga o zgodnym z planowanym ich przeznaczeniem. Po drugie, podkreślono, że rozdysponowanie części rezerwy ogólnej ujętej w dziale 758 rozdziale 75818 i w par. 4810 zgodnie z planem wydatków może nastąpić wyłącznie na finansowanie wydatków bieżących. W ocenie izby ma to jednoznaczne uzasadnienie w literalnej treści par. 1 pkt 4 rozporządzenia ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, bowiem par. 4810 „Rezerwy” nie obejmuje rezerw wymienionych w:
- par. 219 „Rezerwy subwencji ogólnej”,
- par. 220 „Rezerwy”,
- par. 320 „Rezerwy”,
- par. 680 „Rezerwy na inwestycje i zakupy inwestycyjne”.
Opierając się na ww. strukturze klasyfikacyjnej rezerw, zdaniem poznańskiej RIO należy uznać, że rozdysponowanie części rezerwy ogólnej na wydatki majątkowe przez przeznaczenie środków na zadanie inwestycyjne w rozdziale 90015 i par. 605 („Oświetlenie uliczne”) nie ma uzasadnienia prawnego w przywołanym wyżej art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Opisane wyżej stanowisko jest uzasadnione i jedynie potwierdza niezasadność sugerowanej w zapytaniu operacji na rezerwie ogólnej.
Co na to orzecznictwo
W kontekście powyższego warto także odnotować stanowisko podane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 lipca 2010 r. (sygn. akt III SA/Po 304/10) w podobnego typu sprawie. Postanowiono w nim, że: „Ewentualny podział rezerwy ogólnej wskazany w oświadczeniu (…) wymagałby przeniesienia wydatków między różnymi działami klasyfikacji budżetowej (z działu 758 do działu 926), co oznaczałoby konieczność przeniesienia wydatków bieżących do grupy wydatków majątkowych (w celu zabezpieczenia całego wkładu własnego na realizację inwestycji – Budowa Centrum), podczas gdy rezerwa ogólna może być przeznaczona wyłącznie na wydatki bieżące, a nie majątkowe. Zatem ewentualna próba przenoszenia środków z rezerwy ogólnej na zabezpieczenie inwestycji oznaczałaby w niniejszej sprawie złamanie regulacji prawnej zawartej w art. 257 pkt 3 i art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych”.
Reasumując, gdyby wójt zdecydował się przyjąć wskazane zarządzenie, to z dużym prawdopodobieństwem zostanie ono zakwestionowane przez właściwą miejscowo regionalną izbę obrachunkową. Środki rezerwy ogólnej posiadają bowiem przymiot wydatków bieżących, a nie majątkowych. Cele majątkowe mogą być finansowane z rezerw celowych ukierunkowanych na tego rodzaju wydatki. ©℗
Podstawa prawna
art. 211 ust. 1 i ust. 4, art. 222 ust. 4, art. 259 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2270)
art. 18 ust. 2, art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834)
rozporządzenie ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053)
