Trybunał Konstytucyjny oceni, czy przepis, który utrzymuje stare miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego niezgodne z wymogami ustawy krajobrazowej, powinien zostać zmieniony.
Regulacje dotyczące budowania szyldów są niezgodne z Konstytucją RP – tak uważa spółka, która wniosła w tej sprawie skargę konstytucyjną do TK (sygn. akt SK 30/21). Argumentuje, że naruszają one zasady zaufania do państwa, ochrony prawa własności oraz swobody działalności gospodarczej.
– Firma wybudowała szyld, a potem nakazano jej jego rozbiórkę. Inwestor nie może być więc pewny, że nawet gdy będzie postępował zgodnie z obowiązującymi przepisami i w zaufaniu do obowiązujących procedur, nie spotkają go negatywne konsekwencje. Przepisy te stanowią w istocie pułapkę dla obywateli i firm – tłumaczy dr Michał Jabłoński, adwokat, partner w kancelarii Jabłoński Koźmiński, a także konsultant w warszawskim biurze Dentons, który reprezentuje spółkę przed trybunałem.
Skąd wziął się problem
Do TK wpłynęła skarga w sprawie szyldu, na którym widnieją nazwy sklepów zlokalizowanych w galerii handlowej. Spółka będąca właścicielem tej galerii zgłosiła jego budowę. Prezydent miasta wniósł sprzeciw, ale zrobił to po upływie terminu, w związku z czym został on uchylony przez wojewodę, a firma mogła postawić szyld. Po kilku miesiącach postępowanie w sprawie tablicy wszczął jednak powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i nakazał jej rozbiórkę. Wskazał, że obiekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), który zakazuje sytuowania w tym miejscu szyldów i reklam, a ponadto został wybudowany bez pozwolenia na budowę (zdaniem nadzoru postawienie szyldu wymaga takiego pozwolenia).
Nie zgodził się z tym inwestor, tłumacząc, że przepisy prawa budowlanego wyłączają obowiązek uzyskania pozwolenia w przypadku instalowania reklam. Spółka wskazała też, że obowiązujący w mieście m.p.z.p. jest niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) znowelizowanej ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.; dalej: ustawa krajobrazowa). Wynika z niej bowiem, że co prawda gminy mogą określić w m.p.z.p. tereny, na których reklam stawiać nie wolno, ale nie mają prawa regulować w nich kwestii zakazu lokalizowania szyldów.
Sprawa trafiła do sądu. Wojewódzki sąd administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny nie przychyliły się do argumentacji galerii handlowej. Ta więc wniosła skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego.
– Interpretacja przepisu o instalowaniu reklam jest pełna rozbieżności. O ile wcześniej orzecznictwo sądów dość szeroko interpretowało możliwość realizacji tego rodzaju inwestycji, o tyle od jakiegoś czasu dostrzegalne jest zawężanie praw właścicielskich i wolności zabudowy – tłumaczy dr Michał Jabłoński.
Zmienne orzecznictwo
Wyjaśnia, że w ostatnim czasie nagminne stały się wyroki sądów wskazujące, że o tym, czy w przypadku reklam i szyldów jest możliwe skorzystanie z procedury zgłoszenia, decydują m.in. znaczne gabaryty konstrukcji. Niestety nie jest jasne, co to dokładnie znaczy, a poza tym w przepisie nie ma podstaw do takiego rozróżnienia.
– Można postawić tezę, że obecnie ukształtowana orzecznictwem sądów treść normy dotyczącej zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla instalacji reklam nie spełnia konstytucyjnych wymogów poprawnej legislacji i zastawia na jej adresatów pułapkę. Nie mogą oni bowiem w takiej sytuacji działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przezeń prawa, pozostając na łasce i niełasce dowolności interpretacyjnej organów administracji publicznej – tłumaczy Michał Jabłoński.
Co więcej, ustawa kraj obrazowa wprost zakazała regulowania kwestii zakazu lokalizacji szyldów (tj. urządzeń, które informują np. o tym, że w danym miejscu znajduje się określony sklep, na tej samej zasadzie jak znak „+” informuje, że w danym budynku jest apteka) w gminnych aktach prawa miejscowego. Przepisy przejściowe ustawy krajobrazowej dopuszczają jednak, aby obowiązywały bezterminowo stare m.p.z.p. (do czasu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, której wprowadzenie nie jest jednak oznaczone czasowo), w których są określone również zasady lokalizowania szyldów na terenie gminy.
– Ten przejściowy przepis ustawy krajobrazowej prowadzi do sytuacji, w której m.p.z.p. mogą być sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znowelizowaną ustawą krajobrazową – nawet przez wiele lat. To furtka, którą ustawodawca zostawił gminom, pozwalając im na permanentne ograniczanie praw właścicielskich i wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Szczególnie że dotyczy to sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie buduje instalacji po to, aby prowadzić działalność reklamową na zlecenie innych podmiotów (czego ograniczenie było celem ustawy krajobrazowej). Stawia szyld po to, by poinformować potencjalnych klientów o działalności prowadzonej przez siebie lub swoich najemców. Dlatego wnosimy o uznanie przepisu prawa budowlanego i przepisu przejściowego ustawy krajobrazowej za niekonstytucyjne – wyjaśnia dr Michał Jabłoński.
Uzupełnia, że prowadzenie działalności gospodarczej przez spółkę, której dotyczy wniosek, polega na wynajmie powierzchni handlowych w ramach budynku poszczególnym sprzedawcom. Informacja, jacy najemcy (marki) oferują sprzedaż artykułów w galerii, jest elementem niezbędnym do skutecznego prowadzenia działalności.
– Firma postawiła szyld w zaufaniu do państwa i stanowionego przezeń prawa, na podstawie zgłoszenia. Uzyskała prawo nabyte lokalizacji określonego w zawiadomieniu szyldu we wskazanym miejscu, a następnie – po jego ustawieniu i poniesieniu związanych z tym kosztów – otrzymała nakaz jego rozbiórki. Obowiązujące przepisy umożliwiają zatem – w sposób niekonstytucyjny, arbitralny i niespodziewany – odwrócenie skutków pierwszej decyzji, a to godzi w prawa nabyte. Naruszone zostały zasady demokratycznego państwa prawnego, ochrony prawa własności oraz swobody działalności gospodarczej – wylicza adwokat.
Wyjaśnia, że zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) możliwe jest nakazanie rozbiórki urządzeń posadowionych na nieruchomości po dokonaniu skutecznego zgłoszenia, na podstawie którego przeprowadzono roboty budowlane, ze względu na nieprawidłowości, co do których organ administracji publicznej mógł uprzednio wnieść sprzeciw, a tego skutecznie nie zrobił.
– Naruszenie zasady zaufania przejawia się w tym, że inwestor nie może polegać na rozstrzygnięciach organu administracji publicznej (mogą one zostać na podstawie niezmienionego stanu faktycznego następczo zmienione), a odpowiedzialność za ewentualne omyłki i zaniedbania organu zostaje przerzucona na inwestora – tłumaczy Jabłoński.
Problematyczny przepis
Obecne regulacje godzą też w zasadę równości wobec prawa. Przepis przejściowy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy kraj obrazowej zakłada utrzymanie w mocy przepisów starych m.p.z.p. Ustawa krajobrazowa nie zawiera przepisów regulujących termin, do upływu którego rady gmin mają dostosować m.p.z.p. do znowelizowanej ustawą krajobrazową ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
– Prowadzi to do sytuacji, w której obywatele znajdujący się w podobnej sytuacji (np. będący właścicielami nieruchomości o podobnych rozmiarach, przeznaczeniu i lokalizacji) będą traktowani w różny sposób. Przykładowo jedna firma zgodnie z m.p.z.p. nie może postawić szyldu, bo obowiązuje stary plan miejscowy, a inny właściciel nieruchomości znajdującej się w gminie, która wprowadziła uchwałę kraj obrazową zgodnie ze znowelizowanymi przepisami, będzie miał taką możliwość – dodaje adwokat.
Uważa, że lepsze byłoby wprowadzenie okresu przejściowego, podczas którego rady gmin miałyby możliwość dopasowania m.p.z.p. do ustawy krajobrazowej, niż bezterminowe utrzymywanie przepisów starych planów w zakresie dotyczącym szyldów. Wprowadzenie takiego środka umożliwiłoby ochronę porządku publicznego oraz środowiska bez konieczności naruszania zasady równości wobec prawa. ©℗
opinia
Konsekwencje rozstrzygnięcia TK mogą być daleko idące
dr Anna Kudra-Ostrowska Kancelaria Prawna dr Krystian Ziemski & Partners
Określenie skutków wyroku TK w sprawie SK 30/21 nie jest łatwe, gdyż zarzuty skargi zmierzają do uznania niekonstytucyjności określonej interpretacji przepisów, nie zaś do ich prostego uchylenia.
Z perspektywy gmin kluczowe znaczenie będzie miało rozpoznanie zarzutu pominięcia w przepisach przejściowych ustawy krajobrazowej terminu, w jakim gminy powinny dostosować obowiązujące plany miejscowe do znowelizowanych przepisów. Skarga zmierza do wyka zania, że dopuszczone przez ustawę zaniechanie planistyczne narusza konstytucję. Nie wskazuje jednak, czy celem jest podważenie utrzymanych w mocy planów miejscowych, czy też uzyskanie podstawy do odszkodowań dla adresatów tych zdezaktualizowanych.
Rysując potencjalne scenariusze, należy zastrzec, że skuteczność ww. zarzutu jest wątpliwa. Obarczony jest on błędnymi założeniami co do stanu prawnego. Po pierwsze dlatego, że rady gmin nie mogą obecnie zmieniać planów miejscowych w zakresie dotyczącym reklam. Po drugie dlatego, że plany te były podejmowane na podstawie upoważnienia, którego treść została dosłownie przeniesiona do upoważnienia do podjęcia uchwały krajobrazowej. Tym samym potrzeba działań dostosowawczych – wbrew sugestiom skargi – co do zasady nie zachodzi. Nawet gdyby między planami miejscowymi a znowelizowanymi przepisami zachodziła w sytuacjach jednostkowych niezgodność, to Trybunał Konstytucyjny przyjmie raczej, że należy ją usunąć zgodnie z dostępnymi regułami interpretacyjnymi i walidacyjnymi.
Gdyby jednak TK uznał zasadność skargi, wyrok musiałby – zgodnie z wiążącym wnioskiem skarżącego – przybrać postać wyroku interpretacyjnego. Wyrok tego rodzaju nie wywoła bezpośrednich skutków – nie uchyli przepisów przejściowych ustawy krajobrazowej ani nie wpłynie na moc obowiązującą planów miejscowych. Sam w sobie nie będzie również stanowił podstawy dla jakichkolwiek roszczeń odszkodowawczych. Dopiero wzruszenie rozstrzygnięć wydanych na podstawie niekonstytucyjnej interpretacji otworzy ewentualną drogę do ich dochodzenia.
Bardziej realne skutki może wywołać wyrok w części odnoszącej się do pozostałych zarzutów. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów prawa budowlanego rozumianych w taki sposób, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania o rozbiórkę z pominięciem skutecznego zgłoszenia robót, może mieć wpływ na sytuację powiatów (miast na prawach powiatu). Nie sposób bowiem wykluczyć, że TK przyjmie – mając na uwadze zasadę legalności – że dla wdrożenia postępowania o rozbiórkę konieczne jest uprzednie stwierdzenie nieważności milczą cego załatwienia sprawy z doko nanego zgłoszenia. Takie stanowisko otworzy dotychczas niewykorzystywaną ścieżkę kwestionowania legal ności działań starostów polegających na braku zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanych przez inwestorów robót. Ewentualne podważenie milczącego załatwienia sprawy w tych sytuacjach będzie stanowić podstawę do dochodzenia odszkodowania od powiatu przez podmioty, które zrealizowały swoje zamierzenia na podstawie wadliwego zaniechania zgłoszenia sprzeciwu. ©℗