Gwałtowne nawałnice, które przeszły w ostatnich tygodniach przez Polskę, spowodowały w wielu miejscach poważne szkody. Miasta i gminy liczą straty i usuwają skutki, ale nie zawsze mogą skorzystać z przepisów dotyczących klęsk żywiołowych.
W ustawie z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897) zdefiniowane są obok siebie dwa pojęcia: klęski żywiołowej i katastrofy naturalnej. [ramka 1] Mimo to samorządy mają kłopoty, jak dane zdarzenie zakwalifikować. – Regulacja ustawowa jest tak sformułowana, że istnieje tu dość duża uznaniowość. W zależności od miejsca i czasu wystąpienia zjawiska dany teren może zostać uznany przez Rządowe Centrum Kryzysowe, na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji, za dotknięty skutkami katastrofy naturalnej lub zdarzenia o podobnym znaczeniu – mówi Leszek Świętalski ze Związku Gmin Wiejskich RP. – A ponieważ nie jest to określone w ustawie, do każdej sytuacji jest dopasowywane osobne instrumentarium prawne oraz zakres pomocy – dodaje. Z innej strony jednak, jak mówi Grzegorz Kubalski, ekspert ze Związku Powiatów Polskich, definicja klęski żywiołowej, jak każda definicja tego typu, musi się posługiwać niedookreślonymi pojęciami, bo wszystkiego nie da się przewidzieć.
Ramka 1
Podstawowe pojęcia.
Klęska żywiołowa – katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem.
Katastrofa naturalna – zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu.
Definicyjne zawiłości
Przypomnijmy: stan klęki żywiołowej może wprowadzić na danym obszarze rozporządzeniem Rada Ministrów – z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody. A to, czy mamy do czynienia ze stanem klęski żywiołowej, czy też ze zwykłym wydarzeniem atmosferycznym, znacząco wpływa na zasady, według których będą usuwane skutki tego zdarzenia.
– Gdy jest to zwykłe działanie sił przyrody, nie ma żadnych odstępstw od ogólnych zasad usuwania ich skutków, więc jeśli doszło do zniszczeń, koszty napraw ponosi właściciel obiektu. W przypadku uznania, że zdarzenie było wywołane działaniem żywiołu albo klęską żywiołową, a są to dwa różne pojęcia, w grę wchodzą szczególne zasady odbudowy obiektów oraz wsparcie ze środków rządowych – wyjaśnia Grzegorz Kubalski.
Pojęcie „działania żywiołu” pojawia się w ustawie z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 764), choć nie zostało tam wprost zdefiniowane. Także ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 803), choć określa zasady udzielania pomocy ofiarom zdarzeń losowych, nie podaje definicji ani zdarzenia losowego, ani klęski żywiołowej lub ekologicznej.
Nieco tylko ułatwia interpretację tych pojęć uchwała pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPK 39/97, ONSA 1998/2, poz. 47, zgodnie z którą „zdarzenie losowe” jest pojęciem szerszym niż „klęska żywiołowa”. Każda klęska żywiołowa jest bowiem zdarzeniem losowym, ale nie każde zdarzenie losowe jest klęską żywiołową. Za klęskę żywiołową będzie można uznać jedynie takie zdarzenie, które może zagrozić bezpieczeństwu życia lub mieniu większej liczby osób, a o jego charakterze będą decydowały jej rozmiar (wywołane szkody) oraz zasięg, czyli obszar dotknięty żywiołem.
Rola ministerstwa
– W przypadku klęski żywiołowej mamy do czynienia ze specjalnymi zasadami usuwania jej skutków. Minister spraw wewnętrznych i administracji zatwierdza zasady udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych – tłumaczy dr Jowanka Jakubek-Lalik z Zakładu Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. – Jeśli chodzi o pomoc rządową w sytuacjach klęski żywiołowej, to obowiązują również szczególne wytyczne MSWiA w sprawie zasad i trybu udzielania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych związanych z remontem, przebudową i odbudową obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej – dodaje ekspertka.
W gestii ministra pozostaje rezerwa celowa budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, która przeznaczona jest na zdarzenia o charakterze zgodnym z definicją klęski żywiołowej zawartą w art. 3 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Jak poinformował resort w odpowiedz na pytania DGP, podstawowym kryterium branym pod uwagę przy decydowaniu o przyznaniu tych środków jest rozmiar poniesionych strat, czy to w gospodarstwach rodzinnych, czy też w infrastrukturze komunalnej. Kiedy przekracza on możliwości właściciela, pomocy udziela kolejno: samorząd lokalny, a następnie budżet państwa. Pomoc państwa to do 6 tys. zł na najpilniejsze potrzeby: żywność, leki, odzież czy sprzęt gospodarstwa domowego utracony w powodzi, drobne remonty oraz do 200 tys. zł na remont lub odbudowę budynków czy lokali mieszkalnych, a do 100 tys. zł na budynki inwentarskie.
Co ważne, zasiłki celowe od państwa są przyznawane niezależnie od odszkodowania przysługującego z tytułu ubezpieczenia budynku czy lokalu mieszkalnego od skutków klęsk żywiołowych. Przyznanie ich poszkodowanym nie zwalnia też organu gminy z pomocy w ramach jej środków.
– Pomoc państwa przeznaczona jest dla osób samotnie gospodarujących lub rodzin, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne – tłumaczy Alina Kucharzewska, rzecznik prasowy wojewody śląskiego. Przypomina, że nie są to odszkodowania, ale świadczenia wypłacanie na zasadach pomocy społecznej. Dlatego ich przyznanie musi być poprzedzone obligatoryjną, szczegółową analizą aktualnej sytuacji życiowej osoby (rodziny) poszkodowanej, a w przypadku pomocy do 100 i 200 tys. zł – oszacowania procentu zniszczeń, czy uszkodzeń przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisję do spraw szacowania strat, powołaną przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta.
Kolejną formą pomocy państwa jest dofinansowanie dla JST na realizację zadań własnych związanych z remontem, przebudową i odbudową obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Zasady jej udzielania zostały zawarte w podpisanych 13 kwietnia 2021 r. wytycznych MSWiA. Środki mogą być przeznaczone na pilne przywrócenie zniszczonej infrastruktury do użytku lokalnej społeczności, zapewnienie przejezdności dróg, naprawę uszkodzonych mostów, zapewnienie dojazdu do szkół, szpitali i innych obiektów użyteczności publicznej. Po spełnieniu warunków (m.in. 5-proc. próg strat w stosunku do dochodów, posiadanie protokołów strat oraz otrzymanie pozytywnej opinii wojewody) wójt gminy może zwrócić się z wnioskiem do właściwego terytorialnie wojewody o udzielenie dofinansowania na remont lub odbudowę uszkodzonych obiektów komunalnej infrastruktury technicznej.
Komisje szacują szkody
W praktyce każdy przypadek trzeba oceniać indywidualnie. W gminie Tomice, gdzie po lipcowych gwałtownych ulewach zalane zostały m.in. pobocza kilku dróg i boisko sportowe, podjęto działania bezpośrednie bez ogłaszania stanu klęski, ze względu na relatywnie niewielkie rozmiary szkód. – Obecnie przeprowadzamy dokumentację zdjęciową i kończymy szacowanie szkód. Dokonaliśmy już objazdu wszystkich wiosek, spisaliśmy uszkodzenia i wybraliśmy te najbardziej poważne, wymagające pilnej interwencji. W teren poszedł sprzęt w celu usunięcia szkód oraz pracownicy pomocy społecznej. Natomiast w przypadku szkód, które wymagają większych nakładów inwestycyjnych, czekamy na potwierdzenie kosztorysu. – mówi Witold Grabowski, wójt gminy Tomice. Ze względu na brak ogłoszenia stanu klęski gmina działa na podstawie ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1856; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 159) i usuwa szkody własnymi siłami, finansując działania z rezerwy na ten cel. Wójt deklaruje, że wnioski o pomoc dla mieszkańców, którzy ucierpieli, będą rozpatrzone jak najszybciej, natomiast w przypadku naprawy uszkodzonej infrastruktury, gdzie konieczne jest wyliczenie strat, może to potrwać trochę dłużej. [ramka 2]
Ramka 2
Podział środków
Po przejściu nawałnicy czy ulewy gmina musi najpierw ocenić, jaka jest skala zniszczeń i oszacować straty. Jeśli uznaje, że są one poważne, może wystąpić z do wojewody o pomoc z budżetu państwa. Każdy wniosek o uruchomienie środków rezerwy celowej budżetu państwa powinien obligatoryjnie zawierać uzasadnienie wskazujące, że zdarzenie dotknęło dużą liczbę osób lub rodzin, a straty w poszczególnych gospodarstwach domowych, w tym budynkach gospodarczych, są znaczne.
Pomoc mieszkańcom może też zostać wypłacona ze środków własnych gmin w formie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. Odbywa się to na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, a zatem z uwzględnieniem kryterium dochodowego (inaczej niż w przypadku pomocy państwowej, której wysokość zależy od wysokości strat).
Na mocy art. 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038) możliwe jest też wzajemne wsparcie między gminami, w tym finansowe. Ale samorządowcy podnoszą, że takie wsparcie może zostać uznane za niecelowe lub za nieuzasadnioną pomoc publiczną przez regionalną izbę obrachunkową.
Poważniejsze straty wystąpiły w gminie Lisia Góra, gdzie uszkodzonych zostało ok. 10 budynków mieszkalnych i 20 gospodarczych. – Pełnej wysokości strat jeszcze nie oszacowaliśmy, bo cały czas są składane i rozpatrywane wnioski. Dopiero potem zrobimy inwentaryzację mienia gminnego, czyli dróg, przepustów itp. Ale straty to co najmniej 500 tys. zł – mówi Piotr Miotła, zastępca wójta gminy Lisia Góra. Dodaje, że doraźne zasiłki do 6 tys. zł dla mieszkańców zostały już gminie przekazane przez wojewodę i wypłacone. – Przy większych zniszczeniach należy złożyć wniosek, który zostanie zweryfikowany i przesłany do urzędu wojewódzkiego. Myślę, że mieszkańcy mogą liczyć nawet na 20 tys. zł – tłumaczy samorządowiec.
Zgodnie z dyspozycją wojewody małopolskiego Łukasza Kmity wydział polityki społecznej urzędu wojewódzkiego zorganizował i przeprowadził szkolenie online dla pracowników wszystkich gmin w zakresie obowiązujących procedur. Przypomniano też, że o charakterze zdarzenia decyduje gmina, składając wniosek, który urząd wojewódzki później weryfikuje. – W 2021 r. przekazaliśmy małopolskim gminom z rezerwy celowej budżetu państwa środki w łącznej wysokości 4 454 750 zł z przeznaczeniem na zasiłki dla poszkodowanych mieszkańców – mówi rzeczniczka wojewody dr Joanna Paździo. – Wnioski gmin w sprawie tej pomocy traktujemy priorytetowo i weryfikujemy oraz realizujemy na bieżąco. Gmina Myślenice złożyła np. wniosek 18 lipca, a 19 lipca przekazaliśmy środki na jej konto – dodaje rzeczniczka.
Komisje powołane przez gminy szacują szkody i oceniają stan zniszczeń infrastruktury także w województwie śląskim, w którym wielkie nawałnice przetoczyły się w nocy z 14 na 15 lipca (najbardziej ucierpiała wówczas gmina Koniecpol). Jak poinformowała nas Alina Kucharzewska z tamtejszego urzędu wojewódzkiego, po ocenie skali strat przez samorządy wojewoda zdecyduje o przekazaniu pomocy.
Zdaniem Jowanki Jakubek-Lalik samorządy mają możliwość odwołania się od decyzji wojewody i to nie dlatego, że decyzja jest uznaniowa, tylko dlatego, że jest oparta na nieostrych pojęciach ustawowych. – Te pojęcia oczywiście podlegają interpretacji, czyli wojewoda musi zestawić definicję ustawową ze stanem faktycznym i ocenić, czy spełnione są przesłanki stanu klęski żywiołowej. Jeśli JST się z tą oceną nie zgadza, może ją zakwestionować, także w postępowaniu sądowym – wyjaśnia ekspertka.
