Izdebski Koordynacją projektów mogłaby się zająć Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. Niestety, ministrowie nie traktują jej jako miejsca poważnych spotkań z samorządowcami - mówi w wywiadzie dla DGP prof. Hubert Izdebski

W drugim tomie „Raportu o stanie samorządności terytorialnej w Polsce”, którego jest pan współautorem, zostały wskazane dwie strategie mające korygować niedoskonałości podziału administracyjnego. Pierwsza polega na dostosowywaniu się do istniejących współzależności, druga - na odgórnym wspieraniu współpracy między jednostkami. Który wariant jest bardziej realny?

Lepszy byłby zapewne pierwszy, ale ma on nikłe szanse powodzenia z powodu rozbieżnych interesów na różnych piętrach architektury państwa (lokalnych i ogólnokrajowych). Drugi wariant już dziś znajduje praktyczne zastosowanie, szkoda tylko, że w sytuacjach koniecznych dla realizacji punktowych potrzeb, np. budowy wysypiska śmieci. Tymczasem istotę współczesnych koncepcji public governance (zarządzania w administracji publicznej) stanowi współdziałanie wszystkich podmiotów, które mogą przyczynić się do załatwienia jakiejś sprawy publicznej. Bez mechanizmów wspierających taką współpracę nie przezwyciężymy terytorialnego indywidualizmu. Niestety, mamy w Polsce nadmiar inicjatyw w tym zakresie.

Dlaczego twierdzi pan, że mnogość takich inicjatyw jest nieszczęściem?

Nie można nie zauważyć i rozproszenia materii, i braku korelacji między różnymi inicjatywami. W Sejmie znajdują się aż trzy projekty reformujące samorządy. Do tego trzeba dodać ustawę wprowadzającą zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT), którą prezydent podpisał w sierpniu.

Jakie są mocne i słabe strony poszczególnych projektów?

ZIT pozwoli miastom wojewódzkim i otaczającym je obszarom finansować ze środków UE wspólne przedsięwzięcia komunalne i infrastrukturalne pod warunkiem zawiązania związku albo innej formy współpracy. Dobrowolny przymus jest tutaj dobrym rozwiązaniem. Prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym nawiązuje w swoim duchu do idei public governance, wprowadzając m.in. instytucję zespołów współpracy terytorialnej. Niestety, w swoim funkcjonowaniu mają one nakładać się na związki komunalne. Dobrym kierunkiem jest przyznanie zespołom uprawnień w planowaniu przestrzennym. Z kolei projekt rządowy jest tylko retuszem funkcjonującego systemu. Wprowadza dobre pomysły jak związek powiatowo-gminny i centrum usług wspólnych, ale z niezrozumiałych powodów znaczna część jego materii w ogóle nie dotyczy samorządu (przewiduje zmiany m.in. w działaniu prokuratury, komorników oraz aptek). Jest jeszcze projekt ustawy o powiecie metropolitalnym. Stanowi on nieudaną próbę rozwiązania problemu zarządzania metropolią górnośląską za pomocą związku komunalnego. Taki powiat powinien dysponować kompetencjami subregionalnymi (planowanie przestrzenne, transport zbiorowy, szkolnictwo ponadpodstawowe), a nie tylko uprawnieniami przypisanymi jego członkom.

Czy wysyp projektów legislacyjnych nie świadczy o tym, że brakuje jednego ośrodka spraw samorządowych?

Utworzenie struktury administracyjnej, która zajmowałaby się w całości tą tematyką, jest niemożliwe choćby dlatego, że materii finansowania samorządów nie można i nie powinno się wyrywać z rąk ministra finansów. Z drugiej strony znakomitym forum debaty, ale też instrumentem koordynacji projektów prawnych może być Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. Niestety, ministrowie do spraw administracji publicznej, finansów i rozwoju regionalnego nie traktują jej jako miejsca poważnych spotkań z samorządowcami. W efekcie każdy robi swoje i stąd się biorą punktowe inicjatywy, które rzadko do siebie pasują.

Twierdzi pan, że regulacje finansów są najsłabszą stroną ustawodawstwa samorządowego. Od czego należałoby zacząć ich porządkowanie?

Nie da się opracować dobrej regulacji o dochodach jednostek samorządowych, zanim nie dokona się standaryzacji świadczonych przez nie usług publicznych (świadczenie ponad minimum następowałoby na podstawie decyzji danego samorządu z jego wolnych środków). Jest to trudne, ale w przeciwieństwie do zadań ogólnopaństwowych z zakresu spraw zagranicznych czy obrony, wykonalne. A znając standardy, można określić koszty; znając zaś koszty, można wiedzieć, co i jak finansować. To pozwoliłoby określić wysokość potrzeb finansowych w skali poszczególnych pięter architektury państwa. W dodatku nikt nie powiedziałby, że jedni mają za dużo środków w stosunku do potrzeb, a inni za mało. W wielu krajach udało się wdrożyć ten mechanizm.

Jakie widzi pan nowe rozwiązania w systemie finansowania samorządów?

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wymaga gruntownej zmiany. Jest nonsensem, żeby za dochody własne samorządów uznawać udziały w ogólnopaństwowych podatkach PIT i CIT zbieranych przez urzędy skarbowe. Byłyby takimi, gdyby pobierały je same jednostki i określony procent przekazywały do budżetu państwa. Myślę, że możliwe są tu dwa rozwiązania, a każde wydaje się lepsze od aktualnych przepisów. Pierwsze promuje stowarzyszenie Forum Od-nowa i jest nim lokalny PIT, czyli pełna kwota z I progu podatkowego przypadająca samorządowi gminnemu wskazanemu przez podatnika, przy możliwości uzależnienia zakresu świadczonych usług od płacenia podatku na rzecz danej jednostki samorządu. Drugi to samorządowy dodatek do podatków państwowych: gminny, powiatowy i wojewódzki, uchwalany przez organy stanowiące odpowiedniego szczebla. Do tego konieczne jest uporządkowanie systemu subwencji i dotacji, w tym powiązanie części oświatowej subwencji z jakością świadczonych usług edukacyjnych, nie mówiąc już o konieczności przebudowania tzw. janosikowego. To ostatnie rząd musi dostosować do marcowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie zapominając, że zakwestionowane zasady wspierania słabszych województw funkcjonują też na poziomie powiatów.

Od lat krytykuje się powiaty. Czy ten szczebel administracyjny jest potrzebny?

Osobiście mam wątpliwości, czy wprowadzenie powiatów było potrzebne. Historyczne powody ich utworzenia – trudności w przemieszczaniu się i komunikacji z władzą – utraciły dziś rację bytu. Nieprzypadkowo nie ma ich już we Francji, a w Niemczech zachowały się tylko na obszarach wiejskich. W dodatku ich zadania mogą z powodzeniem realizować gminy, także w ramach współdziałania. Jednakże uważam, że po 15 latach funkcjonowania powiatów jesteśmy na nie skazani, gdyż podział terytorialny to najbardziej stabilny i przez to trudny do ruszenia element architektury państwa. Powiaty zapewniają także stanowiska i wpływy wystarczająco wielu osobom. Zwracam uwagę, jaki opór lokalnych elit budzi rozsądny skądinąd pomysł łączenia miast z powiatami „obwarzankowymi”. Dlatego należy tworzyć mechanizmy zachęcające do integracji. Dobrym wyjściem jest propozycja tworzenia powiatów metropolitalnych, pod warunkiem jednak znaczącego poszerzenia ich kompetencji oraz przebudowy lub zniesienia powiatów na obszarze dużych aglomeracji miejskich.

Potrzebujemy więc zmian systemowych. W jakim kierunku powinny one pójść?

Celem powinno być wzmocnienie demokracji samorządowej, w szczególności takiego podziału zadań i kompetencji, by samorządy miały podmiotowość rozwojową oraz były faktycznie zdolne do wykonywania wszelkich przypisanych im zadań (co wymaga także dookreślenia pozycji ustrojowej powiatu oraz określenia na nowo misji województw po 2020 r., gdy nie będzie już takich jak obecnie funduszy unijnych). Ponadto stworzenie ustroju metropolitalnego dla największych aglomeracji miejskich, zniesienie barier prawnych dla współpracy między jednostkami samorządu i wprowadzenie nowych rozwiązań w zakresie finansów samorządowych (lokalny PIT lub samorządowy dodatek do podatków państwowych).