Samorządy wykonując zadania zlecone, powinny otrzymywać z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej ich realizację. Tak się jednak często nie dzieje. Żeby sprawnie i terminowo wywiązać się z nałożonych zadań, JST częściowo finansują je ze środków własnych. I chcą je potem odzyskać. W jaki sposób? Co można zrobić? O tym w dzisiejszym studium przypadku
W Bursztynowie, mieście na prawach powiatu, covidowe uszczuplenia dochodów powodują, że lokalnym władzom coraz trudniej dofinansowywać zadania zlecone. Dlatego też w ratuszu spotkali się prezydent miasta Maciej Brzozowicz i kierownik tutejszego Urzędu Stanu Cywilnego Bartłomiej Sękowski. Zdalnie połączyła się z nimi Lidia Werner, dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, oraz będąca akurat na kwarantannie skarbnik Magdalena Mleczko. Przedstawiciele miasta zaprosili także na spotkanie online radcę prawnego Arkadiusza Skałowicza, który reprezentuje kancelarię pomagającą odzyskiwać innym JST pieniądze za wykonane zadania zlecone.
Obowiązkowe dopłaty
– Dowiaduję się znowu, że nasze zadania zlecone są coraz bardziej niedofinansowane – po krótkim powitaniu rozpoczął merytoryczną część spotkania prezydent.
– Zwracam na to uwagę od lat. Niestety nie pomogło nawet odgórne ustalenie, że stawka za godzinę pracy urzędnika bezpośrednio rozpatrującego sprawy obywatelskie wynosi 31 zł – stwierdził kierownik USC Bartłomiej Sękowski.
– To prawda, ale brakuje standardów wykonywania usług publicznych. Wojewoda kalkuluje koszty realizacji zadań zleconych, jak chce, a my nie możemy wykazać w sprawozdaniach, że pieniędzy dostajemy zbyt mało – wtrąciła się skarbnik. – Nawet tam, gdzie metoda kalkulacji dotacji jest w miarę jasna, wojewoda stosuje ją tak, że my dopłacamy do zadań, a na koniec roku zdarza się, że dostajemy żądanie zwrotu rzekomo niewydanej części dotacji – kontynuowała Magdalena Mleczko. – Jednak prawo jest jednoznaczne. Zadania zlecone powinny być w całości finansowane przez państwo – wszedł jej w słowo radca Arkadiusz Skałowicz. Wyjaśnił, że jeżeli dzieje się inaczej, jednostka samorządu ma prawo ubiegać się o zwrot wszystkich kosztów związanych z tymi zadaniami i to niezależnie od metody kalkulacji wysokości dotacji, co potwierdza orzecznictwo Sadu Najwyższego.
gdzie szukać? rada 1
– Czy jednak w ogóle jest szansa, żebyśmy coś ugrali? Z tego co wiem, nie wszystkim się udaje – wątpił włodarz.
Na tę wypowiedź od razu zareagował prawnik, który stwierdził, że odzyskanie środków poprzez wytoczenie procesu Skarbowi Państwa jest jak najbardziej realne. – Takie postępowania się toczą, zapadają w nich korzystne dla samorządów wyroki, a świadczy o tym m.in. przykład Poznania, Krakowa czy Łasku – zaczął wyliczać radca. Przyznał jednak, że proces nie zawsze kończy się sukcesem i nie zawsze odzyskana kwota jest w takiej wysokości, o jaką wnioskowała JST.
– Jaką podstawę prawna możemy zastosować? – drążył temat prezydent. Przedstawiciel palestry wskazał na art. 49 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 38) – Musimy jednak pamiętać o podstawowym ograniczeniu spraw zakładanych na podstawie art. 49 ust. 6. Dotyczą one konkretnych kwot, wydanych w przeszłości przez samorząd z dochodów własnych na zadania zlecone – zaznaczył mecenas Skałowicz. – W ten sposób nie jesteśmy w stanie wymóc na państwie, aby w przyszłości lepiej finansowało zadania zlecone – uzupełnił radca.
gdzie szukać? rada 2
Niełatwe wyliczenia
– Spróbowaliśmy policzyć razem z panią dyrektor, jakiego rzędu mamy niedopłatę. Wychodzi nam, że to niedofinansowanie to ok. 1 mln zł rocznie i to tylko jeśli chodzi o te koszty, które jesteśmy w stanie dobrze udokumentować – uściślił kierownik USC. Przy czym zauważył, że nawet gdyby swoim urzędnikom płacił według najniższych możliwych stawek, to i tak znacząco przekroczyłbym kwotę przyznaną przez wojewodę. – A przecież obok pracowników merytorycznych trzeba zapłacić też osobom z obsługi, niezbędne są też nakłady rzeczowe – dodał Bartłomiej Sękowski.
– U mnie jest podobnie – przyznała dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. – Nie mówiąc o tym, że w czasie pandemii obserwujemy, że więcej niż dotychczas osób korzysta z zasiłków opieki społecznej. Nie jest to może wzrost bardzo znaczący, lecz zauważalny – dodała. Przypomniała, że w tym roku trzeba też mieć pieniądze na koszty dowozu starszych czy niepełnosprawnych mieszkańców na szczepienia. Wojewoda wydał bowiem decyzję, zgodnie którą miasto ma obowiązek zapewnienia dowozu wybranych kategorii osób na szczepienia przeciw COVID-19. Tymczasem ryczałty, według których rozliczane są te dowozy, ustalono na zbyt niskim poziomie i nie rekompensują kosztów. – Zbyt małą kwotę dostajemy też na przyjmowanie zgłoszeń i koordynację dowozów. Zwłaszcza kiedy dotyczy to osób z poważnymi niepełnosprawnościami, które trzeba dowieźć odpowiednim transportem sanitarnym, a niekiedy wraz z personelem pomocniczym. Ponadto nie wszystkie osoby mają zaświadczenie o niepełnosprawności, nawet gdy ich stan jest bardzo zły. A na szczepienia takie osoby też trzeba dowieźć niezależnie od stawki, jaką nam policzą – stwierdziła Lidia Werner.
gdzie szukać? rada 3
Przygotować dla sądu
– Szczepienia cały czas trwają i tego, jak duże będzie w tym przypadku niedoszacowanie, jeszcze nie wiemy – zwróciła uwagę skarbnik.
– Zostawmy w takim razie rok 2021 w spokoju, zajmiemy się tym później. Zastanówmy się, w jakich sprawach związanych z latami poprzednimi możemy już teraz zwrócić się do sądu – przerwał prezydent. Według niego były to roszczenia o niedoszacowanie zadań USC, spraw obywatelskich i pomocy społecznej.
– Dzięki pomocy pani skarbnik mamy to bardzo dobrze udokumentowane – stwierdził kierownik USC.
– Nie mam wątpliwości, że starali się państwo wykazać, jak mocno strona rządowa niedoszacowała realizowane przez państwa gminę zadania zlecone, ale jak spojrzałem na to, co państwo przygotowali, to od razu muszę powiedzieć, że wiele kwestii trzeba będzie dopracować – wtrącił prawnik. – Spróbujmy sprawę usystematyzować. Od razu powiem, że oparcie się na sprawozdawczości budżetowej pewnie nie wystarczy – dodał.
gdzie szukać? rada 4
– Zdajemy sobie z tego sprawę – odpowiedziała skarbniczka miasta. – To, ile ja się co roku nagimnastykuję, zanim przygotuję te sprawozdania, wiem tylko ja i pan prezydent, który też podpisuje się pod tymi dokumentami – dodała Magdalena Mleczko. – Ale to, co kierownik USC i dyrektor MOPS mi przesyłają, to zupełnie inne dane – zapewniła. Prawnik skinął tylko głową na znak, że rozumie i mówił dalej m.in. o tym, że do rozprawy trzeba się bardzo starannie przygotować, zwłaszcza w tych kwestiach, które podnosi się w pozwie i które dotyczą m.in. zatrudnienia oraz wynagrodzeń, bo mogą być one kwestionowane przez druga stronę. Jako przykład podał proces jednego z pomorskich miast, podczas którego wojewoda m.in. wskazywał, że w tamtejszym magistracie na etatach pracuje zbyt wielu urzędników. Jego zdaniem wydatki poniesione przez powoda, tj. urząd miejski, nie były zgodne z zasadą celowości, którą powinni zachowywać urzędnicy przy dysponowaniu środkami publicznymi. – I na takie argumenty też trzeba być przygotowanym i należy umieć je odeprzeć – nie miał wątpliwości radca prawny.
– A ja bym się pewnie jeszcze dowiedział, że za dużo płacę pracownikom – ironicznie wtrącił Bartłomiej Sękowski. – Przecież nie mogę posadzić w USC kogoś zupełnie bez doświadczenia – dodał. – Skala odpowiedzialności jest bardzo duża, bo urzędnicy pracują z dokumentami, w których są dane wrażliwe. Muszą też mieć odpowiednią wiedzę – tłumaczył.
– Na koszty utrzymania stanowiska pracy składają się dziesiątki różnych elementów. Biurka, komputery, badania okresowe, również praca innych ludzi. Wszystko to trzeba wziąć pod uwagę. A potem tych kwot się nie uwzględnia w sprawozdaniu, to jakaś paranoja – zdenerwowała się dyrektor MOPS.
– Tymczasem sądy oczekują od samorządów, które chcą dochodzić zwrotu swoich pieniędzy, bardzo precyzyjnych wyliczeń. I wielu z tego powodu z pozwów rezygnuje – dodał kierownik Urzędu Stanu Cywilnego.
– Po to zaprosiliśmy pana mecenasa, zaprawionego w podobnych bojach, żeby dobrze się przygotować do procesu – powiedział prezydent. – To może zacznijmy od tego, na co powinniśmy szczególnie zwrócić uwagę – zaproponował Maciej Brzozowicz.
– Trzeba przedstawić konkretne faktury, dokumenty i precyzyjnie związać je z realizowanym zadaniem czy konkretnym pracownikiem, który je wykonuje – tłumaczył powoli mecenas. – Przykładowo muszą się państwo zastanowić, jak udowodnić, że dana część wydatków na ochronę jest związana z wykonywanymi w określonym budynku zadaniami zleconymi.
– Mamy osobny budynek, ale przecież wykonujemy i zadania własne, i zlecone – zaniepokoiła się przedstawicielka MOPS. – Już widzę oczyma wyobraźni przedstawiciela wojewody w ogóle kwestionującego taki wydatek – dodała.
– I tak mają państwo sporo szczęścia, bo urząd spory – uznał prawnik. Wyjaśnił, że w takich urzędach pracownik co do zasady związany jest z jednym zadaniem, w mniejszych jedna osoba może realizować różne działania, np. z zakresu wsparcia społecznego. I – jak mówił radca – nie jest proste wykazanie linii rozdzielającej czas pracy poświęcony na to czy inne zadanie. Dodał, że jeśli chodzi o działania w zakresie pomocy społecznej, to największym problemem jest właśnie niezbyt precyzyjnie rozdzielenie granic między poszczególnymi zadaniami i to, że nie wiąże się ich wprost ze źródłami finansowania.
W tym miejscu odezwała się skarbnik, która zwróciła uwagę na jeszcze jeden kłopot. – Niekiedy w ciągu roku nagle pojawiają się standardy jakiegoś zadania, które przekładają się na wyższe koszty. Albo też jedno zadanie rozdziela się na dwa odrębne. Zapewne pani dyrektor MOPS-u zna takie sytuacje, bo najwięcej z nich występuje w pomocy społecznej – zauważyła Magdalena Mleczko.
– A jakie błędy najczęściej powodują odrzucenie pozwu? – dopytywał prawnika prezydent. – Najtrudniejsze jest wykazanie nie tylko poniesienia wydatków z dochodów własnych na zadanie zlecone, ale i faktu, że zadanie wykonano prawidłowo i że roszczenie JST dotyczy wydatków uzasadnionych, koniecznych do pełnego wykonania zadania – odpowiedział Arkadiusz Skałowicz. – Lepiej też wystąpić z roszczeniem o mniejszą kwotę, taką której uzasadnienie jest bardziej oczywiste w świetle dokumentacji, jaką dysponujemy, niż o większą, lecz niepewną – dodał.
gdzie szukać? rada 5
Przypomniał, że art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządowych daje gminom prawo do roszczenia w stosunku do Skarbu Państwa w sytuacji, w której otrzymana dotacja była zbyt niska, aby w pełni wykonać zadanie. – Samo błędne naliczenie dotacji takiego prawa nie daje – przypomniał prawnik.
Ile lat wstecz
– Panie mecenasie, a za jaki czas mamy przygotować wskazane przez pana dokumenty? – zapytał prezydent.
– Co do zasady trzy lata wstecz za pełne lata kalendarzowe, gdyż sądy przyjmują na ogół, że pełna wysokość dotacji jest wymagalna na koniec roku. Jeśli złożą więc państwo pozew w tym roku, to najdalej za lata 2018–2020. Oczywiście można pokazać niedobory finansowania z dotacji za dłuższy okres, wskazując że nie mają one incydentalnego charakteru. W poszczególnych latach warunki działania urzędu się bowiem zmieniają, np. pojawiają się dotacja na zadania geodezyjne, bo wojewoda miał akurat jakieś wolne pieniądze, a w innych latach dotacji nie ma i powiat czy miasto muszą sobie radzić w ramach środków własnych. Albo też pojawia się algorytm, inny niż do tej pory, i to też trzeba uwzględnić. Nie ma to jednak bezpośredniego prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a może stanowić jedynie dodatkowe umotywowanie naszego pozwu – wyjaśnił Arkadiusz Skałowicz.
gdzie szukać? rada 6
– Spróbujemy wszystko bardzo dokładnie przygotować w ciągu miesiąca, no może dwóch i wtedy spotkamy się ponownie. Obawiam się jednak, że czeka nas gigantyczna praca. Tylko z czego, w razie sukcesu, wygospodaruję pieniądze na premie dla osób zaangażowanych w te prace? – zażartował włodarz, kończąc spotkanie.
RADA 1 Zasada adekwatności
Jak wskazuje orzecznictwo Sądu Najwyższego, dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami mają charakter obligatoryjny. W odniesieniu do tych zadań na poziomie ustawowym ustalono pełną finansową odpowiedzialność administracji rządowej i sformułowano zasadę adekwatności (np. wyroki SN z: 10 lutego 2012 r., sygn. akt II CSK 195/11; 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 144/17, 3 lipca 2019 r., sygn. akt II CSK 310/18).
Artykuł 49 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 38; dalej: u.d.j.s.t.) mówi, że „jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań”. Osobny ust. 2 tego samego artykułu w identyczny sposób przesądza obowiązek pełnego finansowania z budżetu państwa zadań wykonywanych przez powiatowe inspekcje i straże.
Jak wskazała Izba Cywilna Sądu Najwyższego, z przepisów tych – zwłaszcza zaś z użycia tzw. formy imperatywnej sformułowania „otrzymuje” – wynika, że „wypłata nie zależy od uznania odpowiedniego organu państwa: ani co do faktu dokonania wypłaty, ani co do wysokości należnej kwoty dotacji” (wyrok z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II CSK 310/18).
Ogólny przepis nie wskazuje rzecz jasna, jaka konkretna kwota „zapewnia realizację” danego zadania zleconego przez daną jednostkę samorządową. Artykuł 49 ust. 3 stwierdza, że wielkość dotacji „ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju”. Jednak Sąd Najwyższy w przywołanym wyroku wskazał, że taka ustawowa reguła dotycząca sposobu obliczania wysokości dotacji nie znosi obowiązku przekazywania jej w wysokości umożliwiającej wykonanie zleconego zadania.
RADA 2 Możliwość złożenia pozwu
Podstawą prawną pozwu jest art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t., który brzmi: „W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym”. Co jest owym warunkiem? Zgodnie ze wskazanym ust. 5 – przekazywanie dotacji w sposób umożliwiający „pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań”. Cytowany już wyrok SN z 3 lipca 2019 r. wskazuje, że art. 49 ust. 6 jest wystarczającą podstawą pozwu.
Warto zwrócić uwagę, że art. 49 ust. 5 i 6 wiążą możliwość dochodzenia uzupełnienia dotacji na drodze sądowej bezpośrednio nie z faktem ich naliczenia, a przekazania jednostce samorządowej w wysokości niewystarczającej do pełnego i terminowego wykonania danego zadania zleconego. Sugeruje to, że zasadniczo na drogę sądową można wystąpić z roszczeniem dopiero post factum, tj. po otrzymaniu zbyt niskiej dotacji i po dokonaniu niezbędnych wydatków z dochodów własnych. Te fakty należy udokumentować w pozwie. W szczególności zaś trzeba uzasadnić, że wydatki ponad wysokość dotacji były niezbędne do wykonania zadania. Jeżeli jednostka samorządowa uznałaby to za opłacalne, na drogę sądową można wejść nawet wtedy, kiedy dotacja jedynie przyszła zbyt późno – samorząd musiał bowiem „założyć” własne środki, a dotacja została uzupełniona do niezbędnej wysokości, chociaż roszczenie w tym przypadku może dotyczyć jedynie odsetek od wykorzystanych własnych funduszy.
RADA 3 Wszystkie wydatki
Dotacja powinna pokrywać wszystkie uzasadnione koszty wykonywania zadań zleconych. Jak wskazuje raport NIK z 27 września 2017 r. pt. „Dotowanie zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami”, zasadniczo nie ma deficytu finansowania świadczeń, do wypłacania których JST są zobowiązane w ramach zadań zleconych. Te, co do zasady, pokrywa rząd. Niedostateczne finansowanie dotyczyć może wynagrodzeń pracowników zatrudnionych do wykonywania zadań. Wydatki obejmują jednak także koszty rzeczowe, np. wydatki związane z lokalem, wyposażeniem stanowiska pracy, zakupem materiałów biurowych, a także kwot poniesionych na energię czy usługi telekomunikacyjne itp. NIK zwróciła uwagę, że tego typu koszty często nie są w ogóle wykazywane w sprawozdaniach z wykonania wydatków Rb-28.
Tymczasem pozew dotyczący zbyt niskich dotacji na zadania zlecone może i powinien obejmować także je obejmować. Należy jednak pamiętać, że chodzi tylko o koszty, których poniesienie jest się w stanie udowodnić, np. dokumentami źródłowymi. Trudniejszą sprawą może być dokumentacja rozdzielająca koszty według jakiegoś algorytmu stosowanego w księgowości danej jednostki, np. wydzielającego koszty utrzymania budynku urzędu czy sieci komputerowej albo energii. Jeżeli JST zdecyduje się zastosować algorytm podziału kosztów, to powinien być on na tyle przejrzysty i racjonalny, by zostać za taki uznany przez rzeczoznawcę, do którego najprawdopodobniej sąd zwróci się o opinię.
RADA 4 Nieprzydatne sprawozdania
Ciężar przeprowadzenia dowodu, że dotacja była zbyt niska dla pełnego wykonania zadania zleconego, spoczywa na występującym z pozwem. Kluczowe jest zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego. Pierwszą kwestią jest wykazanie, że faktycznie poniesione przez samorząd wydatki na dane zadanie były wyższe niż otrzymana dotacja. Zaś drugą wykazanie, że takie przekroczenie wysokości dotacji było niezbędne dla pełnego wykonania zadania.
Wbrew nazwie nieprzydatne jest sprawozdanie Rb-50, czyli „sprawozdanie o dotacjach/wydatkach związanych z wykonywaniem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami”. A to dlatego, że zgodnie z instrukcją w tabeli głównej sprawozdania ujmuje się jedynie wydatki finansowane z otrzymanych dotacji. Nie ma więc miejsca na wskazanie tych, które zostały poniesione ponad otrzymane kwoty. Co prawda jedna z tabel uzupełniających dotyczy wydatków poniesionych z dochodów własnych i niezwróconych w ciągu roku budżetowego, jednak z zastrzeżeniem, że ma ona zastosowanie tylko do sytuacji, w których przepisy przewidują finansowanie danego zadania zleconego w formule refundacji dokonanych wydatków.
Niekoniecznie przydatne będą też ogólne sprawozdania z wydatków Rb-28. Regionalne izby obrachunkowe na ogół nie zezwalają na planowanie wydatków na zadania zlecone ponad planowaną kwotę dotacji. Raport NIK z 2017 r., dotyczący dotacji na zadania zlecone, wskazał, że tylko dwa z 12 skontrolowanych jednostek samorządowych wykazywały w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej wydatki na zadania zlecone w pełnej kwocie, także te ponad otrzymywaną dotację. Raport zwraca uwagę na charakterystyczny obraz wydatków na te zadania w sprawozdaniach RB-28. Na ogół obejmują one jedynie wynagrodzenia i pochodne, bez żadnych wydatków rzeczowych, co wskazuje, że sprawozdanie nie są kompletne.
Roszczenie w stosunku do Skarbu Państwa należy ograniczyć do tych wydatków ponad dotację, w stosunku do których JST jest w stanie wykazać, że faktycznie dotyczyły zadań zleconych. Zapewne stosunkowo łatwe – nawet mimo braku odpowiedniego zapisu w sprawozdaniu RB-28 – będzie to w przypadku wynagrodzeń. Z dokumentacji bowiem wynika, ile osób jest zatrudnionych do wykonywania zadań zleconych i jakie otrzymują one wynagrodzenia.
Drugą podstawową kwestią jest to, że nie każdy wydatek na zadanie zlecone ponad kwotę otrzymanej dotacji uprawnia jednostkę samorządową do roszczenia o rekompensatę. Nie uprawnia do niej np. swobodna i niezaakceptowana przez wojewodę decyzja JST o wzroście poziomu wydatków w celu podniesienia sprawności działania komórki organizacyjnej lub pracowników wykonujących dane zadanie.
Strona pozwana może np. kwestionować nie tyle sam fakt poniesienia wydatków, ile ich niezbędny charakter, może np. argumentować, że pracownicy otrzymują zbyt wysokie wynagrodzenia – wyższe niż urzędnicy zatrudnieni w urzędzie wojewódzkim do wykonywania podobnego typu czynności. Tutaj jednak można wskazać, że wysokość wynagrodzeń w administracji samorządowej nie jest ustalana dowolnie, a zgodnie z systemowymi przepisami urząd nie może różnicować wynagrodzenia w zależności od tego, czy zadanie zalicza się własnych, czy zleconych. JST może zaopatrzyć pozew w opinię rzeczoznawcy co do celowości i zasadności wydatków. Oczywiście taka opinia dla sądu nie jest wiążąca.
RADA 5 Dokumentacja kontaktów z wojewodą
Wystarczającą przesłanką roszczenia w stosunku do Skarbu Państwa jest sam fakt otrzymywania dotacji w wysokości zbyt niskiej, aby zapewnić pełne i terminowe wykonanie zadania zleconego. Ustawa o dochodach JST nie nakłada w tej sprawie żadnych dodatkowych warunków, które jednostka samorządowa musiałaby spełnić. Można nawet wyobrazić sobie sytuację, w której roszczenie będzie skuteczne pomimo tego, że w trakcie lat, których dotyczy pozew, jednostka samorządowa nie składała do wojewody wniosków o zwiększenie dotacji.
Jednak dla przebiegu sprawy znaczenie może mieć dokumentacja kontaktów jednostki samorządowej z wojewodą dotyczących wykonywania zadań zleconych oraz otrzymywanych na nie dotacji. Ważne mogą okazać się wszelkie – nie tylko finansowe – sprawozdania z wykonania tych zadań lub wyniki kontroli, o ile wojewoda ją przeprowadził.
Dodatkowym argumentem w sprawie może być brak zastrzeżeń wojewody do sposobu wykonania danego zadania. Ocena ze strony organu nadzorczego, że zadanie było wykonywane prawidłowo, może pośrednio potwierdzać, że niezbędne były wydatki w rzeczywiście poniesionej wysokości. Jeżeli takie zastrzeżenia się pojawiały, a zwłaszcza jeżeli dotyczyły one kwestii wysokości wydatków, należy umieć się do nich ustosunkować czy to w samym pozwie, czy też w trakcie postępowania sądowego.
Szczególnie ważne oczywiście będą wszelkie pisma dotyczące wysokości dotacji, w przede wszystkim korespondencja z wojewodą dotycząca bezpośrednio faktu, że nie wystarcza ona na pełną realizację zadania.
RADA 6 Przedawnienie roszczeń
Zasadniczo jednostka samorządowa może skutecznie rościć o wyrównanie dotacji zaniżonej w stosunku do potrzeb wydatkowych trzy lata wstecz – za pełne lata kalendarzowe. Warto przy tym przypomnieć, że kodeks cywilny ogranicza w czasie możliwość dochodzenia roszczeń. Ogólny przepis art. 118 k.c. stanowi, ze roszczenie majątkowe przedawnia się po sześciu latach, a dla roszczeń o świadczenia okresowe i związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – po trzech latach – z tym, że termin przedawnienia przypada na ostatni dzień roku.
Do roszczeń dotyczących zbyt niskiej wysokości dotacji może mieć też zastosowanie art. 442 1 par. 1 k.c. Dotyczy on przedawnienia roszczenia o naprawienie krzywdy wyrządzonej czynem niedozwolonym, którym w tym przypadku byłoby przekazanie dotacji w wysokości niezgodnej z art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach JST. Przepis ten ustala przedawnienie na trzy lata „od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia” oraz dodatkowo na nie później niż dziesięć lat od samego zdarzenia. Kwestię ewentualnego przedawnienia roszczenia skarżącej gminy – przy zastosowaniu tego właśnie przepisu –
rozważał Sąd Najwyższy w wyroku kasacyjnym z 3 lipca 2019 r. (sygn. akt II CSK 310/18).
Bieg przedawnienia „przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia” (art. 123 par. 1 pkt 1 k.c.). Inne przesłanki przerwania biegu przedawnienia to uznanie roszczenia przez drugą stronę (art. 123 par. 1 pkt 2) i wszczęcie mediacji (art. 123 par. 1 pkt 3).
Biegu przedawnienia nie przerywa więc samo wystąpienie samorządu do wojewody o zwiększenie dotacji lub nawet wezwanie do zapłaty. Natomiast w cytowanej sprawie kasacyjnej sąd apelacyjny w wyroku z 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt I ACa) ocenił, że bieg przedawnienia przerwało wystąpienie gminy do sądu rejonowego o zawezwanie wojewody do próby ugodowej w spornej kwestii. Ocenę tę podzielił Sąd Najwyższy.
Ramka 1
Te jednostki wywalczyły swoje
Według danych uzyskanych przez DGP z dziewięciu urzędów wojewódzkich w latach 2015–2020 na podstawie prawomocnych wyroków sądowych pieniądze wypłacono pięciu jednostkom samorządu terytorialnego, tj.: gminom Łaski Oleśnica, powiatom krośnieńskiemu i poznańskiemu, województwu wielkopolskiemu. Łącznie otrzymały one 4 533 750,44 zł jako zwrot środków własnych wydanych na wykonanie zadań zleconych wraz z odsetkami.
Ramka 2
Z czym się wiąże powództwo
Wejście na drogę sądową oznacza poniesienie określonych kosztów i jednostka samorządowa musi ocenić, czy ryzyko jej się opłaca. Podczas postępowania sądowego należy umieć udowodnić, że faktycznie wydatki na zadanie zlecone były wyższe niż dotacja i że były one niezbędne – tu liczyć się będą nie tylko dane zawarte w dokumentacji, ale i opinie rzeczoznawców czy informacje pozyskane w toku przesłuchania urzędników.
Sprawy z SP trwają długo, czasami nawet kilka lat. Od korzystnych dla samorządów wyroków wojewodowie się bowiem odwołują, a następnie składają kasacje. Dodatkowym ograniczeniem jest trzyletni okres przedawnienia.