Na takie rozwiązanie godzi się 60 proc. z 66 miast na prawach powiatu przepytanych w niedawnym badaniu przez Obserwatorium Polityki Miejskiej Instytutu Rozwoju Miast i Regionów (IRMiR). Taka forma wsparcia jest zgodna z prawem. Choć nie wszystkie zaproponowane przez mieszkańców inwestycje będą mogły liczyć na akceptację. – Przepisy przewidują różne sposoby uczestnictwa mieszkańców w wykonywaniu zadań własnych gmin lub innych jednostek samorządu terytorialnego – zaznacza dr Adrian Misiejko z Kancelarii Prawnej dr Ziemski & Partners w Poznaniu. Dodaje, że jednym z nich jest inicjatywa lokalna zgodnie z art. 19b ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057). – W ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy, także za pośrednictwem wskazanych w tym przepisie podmiotów, mają możliwość złożenia do danej jednostki samorządu terytorialnego wniosku o realizację zadania publicznego – tłumaczy prawnik.
Na określone zadania
Ustawa określa jednak sfery, które mogą być objęte taką współpracą. Wśród nich znajdują się takie zadania, jak: budowa, rozbudowa lub remont dróg stanowiących własność JST, edukacja czy też ochrona przyrody. – Projekt nie może być oderwany od zadań tej jednostki samorządu terytorialnego, do której jest składany wniosek. A więc propozycja remontu drogi powiatowej nie powinna trafić do gminy. W konsekwencji wspólne działania niekiedy nie będą mogły dotyczyć np. wzniesienia obiektu na wybranej przez wnioskodawcę nieruchomości, choćby nawet w świadomości społecznej funkcjonowała ona jako miejsce publiczne – mówi Adrian Misiejko.
Jak zauważa Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich, przepisy zapewniają sformalizowanie procesu, co jest korzystne dla samorządu, przede wszystkim dla miast, które sięgają po to rozwiązanie. – Obie strony wiedzą, jak postępować krok po kroku, co ułatwia załatwienie sprawy – tłumaczy nasz rozmówca.
Złożony przez mieszkańców wniosek jest rozpatrywany przez wójta, burmistrza czy prezydenta, ale na podstawie kryteriów oceny określonych przez radę gminy lub powiatu. Następnie zawierana jest umowa na realizację przedsięwzięcia. – Przepisy wymagają też opracowania przez organ wykonawczy, we współpracy z wnioskodawcą, niezbędnych dokumentów, w tym harmonogramu i kosztorysu. Zobowiązanie wnioskodawcy może polegać na świadczeniach pieniężnych lub rzeczowych, ale także na świadczeniu pracy społecznej – wyjaśnia dr Adrian Misiejko, dodając, że podejście gmin do tej instytucji jest zróżnicowane.
Różne formy
Miasta przyznają, że jeśli już godzą się na inicjatywy współfinansowane przez mieszkańców, to właśnie z wykorzystaniem inicjatywy lokalnej. Lublin w tych ramach od 2016 r. zrealizował łącznie 33 zadania, na co wydano ponad 10,5 mln zł.
– Najczęściej zadania dotyczyły zaprojektowania i budowy dróg lub parkingów rowerowych. Choć w ten sposób doszło również do stworzenia aktywnej grupy wolontariuszy sportowych, wdrożono program edukacyjny dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych przybliżający kulturę pochodzenia studentów zagranicznych studiujących w Lublinie, a także przeprowadzono kampanię Rowerowy Maj, podczas której blisko 3 tys. uczniów i uczennic z 25 szkół podstawowych odbyło prawie 38 tys. dojazdów do szkoły na rowerze, deskorolkach, rolkach czy hulajnogach – wymienia Izolda Boguta z biura prasowego w Kancelarii Prezydenta Miasta Lublin. Dodaje, że ten rok również będzie obfitował w zadania z inicjatywy lokalnej. – Zaplanowano budowę ulicy Korzeniowskiego. Koszt inwestycji to 686 tys. zł, z czego 14 tys. będzie pochodziło z wpłat mieszkańców. Poza tym powstaną ulice Leszka i Ziemowita oraz Gralewskiego. Pierwsza pochłonie 1,19 mln zł, z czego 144 tys. zł to wpłaty podmiotów prywatnych. Na drugą zostanie wydane 1,05 mln zł. W tej inwestycji mieszkańcy opracowali dokumentację projektową – mówi Izolda Boguta.
W Gdańsku w ubiegłym roku jako inicjatywę lokalną zrealizowano siedem zadań, w tym utwardzenie nawierzchni ulic Wąwóz oraz Bysewskiej. Na 2021 r. przewidzianych jest osiem tego typu przedsięwzięć. Obecnie trwa sprawdzanie dokumentacji.
Na inicjatywę lokalną stawia też Kraków, który ogłosił niedawno nabór wniosków na realizację zadań. Do wykorzystania jest w sumie 150 tys. zł. Miasto liczy na odzew, zwłaszcza że ma dobre doświadczenia w tym zakresie – w ubiegłym roku we współpracy finansowej z mieszkańcami zrealizowano siedem projektów. Większość dotyczyła terenów zielonych, jak budowa rabat kwietnych przed szkołą, ogrodu stołecznego Salwator oraz deszczowego w Mistrzejowicach. W ramach inicjatywy lokalnej sfinansowano też profilaktykę w zakresie COVID-19 w Opatkowicach. W poprzednich latach inicjatywy lokalne dotyczyły głównie przyłączy do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych.
– Mieszkańcy zakładali komitety budowy odpowiedniego przyłącza czy sieci, przygotowywali dokumentację projektową, a miasto finansowało roboty budowlane – wyjaśnia mechanizm współpracy Grażyna Rokita z wydziału komunikacji społecznej Urzędu Miasta Krakowa. Dodaje, że jednostki miejskie realizują zadania w tym zakresie także w innych formułach. Przykładem jest Zarząd Zieleni Miejskiej, który tworzy z mieszkańcami ogrody społeczne. Podstawą jest bezpłatne udostępnienie miejsca na ogród. Jego późniejsze funkcjonowanie wspierane jest przez budżet obywatelski lub inicjatywę lokalną. – Prowadzenie ogrodu wymaga zaangażowania i finansowania ze strony mieszkańców, którzy kupują sadzonki, pracują w ogrodzie, tworzą różnego rodzaju infrastrukturę towarzyszącą. Są wspierani przez urząd, np. w formie dostaw wody, zakupu narzędzi itp. – tłumaczy Grażyna Rokita. ZZM wpadł też na inny pomysł – stworzył pakiety sponsorskie, które może nabyć każdy mieszkaniec albo prywatna firma i przekazać w ten sposób środki na zazielenianie miasta. – Przykładem współdziałania z mieszkańcami była też realizacja parku kieszonkowego na rogu ulicy Dekerta. Grupa studentów przeprowadziła akcję crowdfoundingową, w ramach której pozyskano 23 tys. Zadanie zostało dofinansowane przez ZZM. Całość inwestycji kosztowała ok. 150 tys. zł.
Szybciej
Na inicjatywy lokalne otwarta jest też Bydgoszcz. Od 2013 r. stowarzyszenia mieszkańców, które zbiorą część środków na inwestycję (na poziomie 25 proc. z możliwością obniżenia do 15 proc.), mogą liczyć na jej realizację w bieżącym roku budżetowym. – W ten sposób osiedlowe ulice o niewielkim znaczeniu dla komunikacji mogą szybciej zyskać nowe nawierzchnie lub zostać wyposażone w dodatkową infrastrukturę, np. chodniki czy miejsca postojowe. Miasto co roku zapewnia na ten cel w budżecie 5 mln zł. – Wspieramy też w inny sposób wiele inicjatyw mieszkańców. Na przykład tworzenie ogrodów społecznych, organizację wydarzeń promujących miasto, porządkowanie przestrzeni publicznej. Zazwyczaj organizatorami są mieszkańcy działający w różnych stowarzyszeniach, którym udzielamy wsparcia. Dodatkowo współdziałamy z inwestorami zewnętrznymi (najczęściej firmami) zainteresowanymi budową nowych ulic do swoich obiektów i dopuszczamy przy ważnych inwestycjach ich współfinansowanie – informuje Marta Stachowiak, rzecznik prasowy Urzędu Miasta Bydgoszcz.
W Malborku inwestycje mieszkańcy mogą współfinansować przez Malborski Program Partnerstwa Lokalnego oraz program „Malbork na plus ‒ działania społeczne”. W pierwszym warunkiem jest wniesienie minimum 30 proc. wkładu własnego (również w formie robocizny), zadanie musi być też realizowane na terenie należącym do miasta. Dotacje są więc przyznawane do 70 proc. kosztów całkowitych zadania, nie więcej jednak niż 30 tys. zł na jedno zadanie. To, jak słyszymy w magistracie, sposób na zakładanie i modernizację skwerów, placów zabaw, zieleni przyulicznej, parków, rekultywację terenów przeznaczonych pod zieleń, remonty, urządzenie i budowę obiektów publicznych w celu wykorzystania ich dla potrzeb lokalnej społeczności, budowę i remonty drogowej infrastruktury technicznej czy obiektów infrastruktury sportowej. – W 2019 r. na ten program poszło 200 tys. zł, w 2020 r. o połowę mniej. Tegoroczna kwota zostanie określona po wpłynięciu wniosków – mówi Katarzyna Fabiańska z UM Malbork.
Program „Malbork na plus” pozwala natomiast mieszkańcom finansować remonty części wspólnych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na obszarze rewitalizacji bez wykorzystania środków samorządu, który tylko pomaga w ich zdobyciu z dotacji unijnych i w realizacji zadań, gdyż wspólnoty nie mają doświadczenia w rozliczaniu projektów z dofinansowaniem unijnym. Jak informuje Katarzyna Fabiańska, do końca 2020 r. odnowionych zostało 10 budynków, w trakcie jest siedem remontów. Kolejne budynki będą modernizowane do 2022 r.
Nie wszystko dostanie akcept
Zdaniem ekspertów inwestowanie prywatne nie budzi zastrzeżeń, chyba że mieszkańcy są skłonni uczestniczyć jedynie w części kosztów. – Wówczas pojawia się zagrożenie dotyczące koncentrowania się części wydatków publicznych w miejscach, gdzie jest wyraźnie większa aktywność społeczna. Zagrożenie to jest jednak o tyle małe, że to ostatecznie po stronie władz publicznych pozostaje decyzja o wejściu we współpracę – tłumaczy Grzegorz Kubalski.
Choć co do zasady jednostki samorządu są otwarte na propozycje płynące od mieszkańców, to nie znaczy, że przystają na wszystkie propozycje. Ich odrzucenie nastąpi, gdy zgłaszane inicjatywy pozostają w sprzeczności z polityką danego miasta lub wymagają znaczącego wkładu finansowego z budżetu danej jednostki. Nie ma też co liczyć, że miasto zgodzi się np. na postawienie kwietników przed lokalem handlowym, jeśli negatywnie przełoży się to na płynność ruchu na wysokości obiektu.
– Ważna jest celowość wniosku ze względu na potrzeby społeczności lokalnej. Poza tym oceniamy stan przygotowania lub realizacji zadania publicznego, wkład pracy społecznej, stopień zaangażowania finansowego miasta oraz liczy się dla nas to, jak wielu mieszkańców popiera projekt – wymienia Karolina Gałecka, rzecznik prasowy Urzędu m.st. Warszawy. Dodaje, że w przeciwieństwie do innych miast i gmin stolica przy ocenie wniosku o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej nie premiuje wkładu finansowego mieszkańców. Dlatego, jak podkreśla, wyklucza to duże inwestycje typu rozbudowa dróg, kanalizacji. – W ramach inicjatywy lokalnej mają szansę powstać raczej różnego typu obiekty małej architektury – podkreśla. O czym mowa? Na przykład o przekształceniu nakładem ponad 93,6 tys. zł podwórka na jednym z osiedli na Pradze-Południe w miejsce rekreacji, wypoczynku i integracji sąsiadów. Wkład mieszkańców w inwestycję wyniósł 41 proc.
Samorządy tłumaczą, że nie będzie też zgody na inwestycje nieadekwatne do skali działania miasta. Zatem postawienie dwóch ławek ma sens w przypadku wsi. W przypadku miasta koszty związane z procedowaniem projektu będą wyższe niż sama inwestycja.
Na tym jednak nie koniec wyzwań, z którymi muszą się mierzyć przy tego rodzaju inwestycjach samorządy. – Inne są związane z koniecznością potwierdzenia zabezpieczenia finansowego, jakie składa inwestor, czy zabezpieczenia funduszy na realizację projektu. Trzeba też przewidzieć wszelkiego rodzaju komplikacje w czasie przystąpienia do realizacji projektu – tłumaczy Izabela Kozicka-Prus z referatu prasowego Urzędu Miejskiego w Gdańsku. O jakich komplikacjach mowa? Może się np. okazać, że inwestor nie jest wypłacalny albo realizacja zadania nie jest możliwa z przyczyn prawnych, bo teren, na którym ma powstać obiekt, nie należy jednak do miasta. Wreszcie, jak podkreślają samorządowcy, wykonanie przedsięwzięcia jest zależne od jakości wpływających wniosków i ich kompletności. Braki w dokumentacji uniemożliwiają współdziałanie.
Inaczej na prowincji
Na wsiach, ale i w małych miasteczkach, gdzie mieszkańców jest mniej i można przez to łatwiej osiągnąć kompromis, stosuje się mniej sformalizowane rozwiązania. Mieszkańcy przychodzą z propozycją swojej inwestycji do sołtysa, a ten ją akceptuje lub nie. Stosuje się w związku z tym starą rzymską zasadę – superficies solo cedit – zgodnie z którą budowle, urządzenia i rośliny trwale związane z gruntem należą do właściciela gruntu. – Musi jednak dojść do zrzeczenia się roszczeń ze strony inwestora. Inaczej gmina naraża się na sprawę w sądzie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia się kosztem mieszkańców – mówi Grzegorz Kubalski. Dlatego, jak dodaje, tak ważne jest zawarcie umowy, w której gmina wyraża zgodę na udostępnienie gruntu, a mieszkańcy godzą się sfinansować projekt i po jego ukończeniu przekazać na własność gminy.
Eksperci dodają, że jeśli chodzi o warunki finansowanie projektów, to zależą one od danego samorządu. Może on przyjąć uchwałę w tej sprawie lub podchodzić do tej kwestii całkowicie indywidualnie. To ostatnie rozwiązanie jest jednak niekorzystne w przypadku dużych miast, gdzie może być trudniej dojść do porozumienia. Nic nie stoi też na przeszkodzie, by takie projekty były sygnowane tabliczką wskazującą, z jakich środków zostały opłacone i przez kogo. W ramach zawieranych umów na realizację projektu można też określić, co będzie się działo z inwestycją po realizacji, czyli jak wyglądać będą naprawy, jej utrzymywanie, kto i w jakim zakresie będzie ponosił koszt.