Subskrybuj nas na Youtube
Po naszym grudniowym tekście dotyczącym tego, jak pogodzić zdalne sesje z tajnością głosowania, do redakcji napłynęły pytania o szczegółowe rozwiązania związane z przeprowadzeniem takiego posiedzenia. Odpowiedź nie jest łatwa, bo przepisy są bardzo lakoniczne, a orzecznictwa brakuje. Jednak niektóre gminy mają już za sobą takie głosowania. W Milanówku zdecydowano się na dowóz urny do miejsc zamieszkania radnych, a w Szczecinie – jak poinformował nas dyrektor biura tamtejszej rady miasta, a jednocześnie pełnomocnik ds. organizacji wyborów Rafał Miszczuk – wyznaczono godziny, w których radni pojedynczo przyjeżdżali do sali sesyjnej i oddawali głosy, w obecności trzech członków komisji skrutacyjnej. O przyjęte przez obie jednostki rozwiązania spytaliśmy prawników. Niestety ich opinie są rozbieżne, dlatego mogą być jedynie wskazówkami, jak postąpić w danym przypadku.
▶Kto powinien roznosić pakiet wyborczy podczas głosowania korespondencyjnego – członkowie komisji skrutacyjnej, pracownik urzędu czy może straż miejska?
‒ Artykuł 15zzx ust. 1 specustawy o COVID-19 nie precyzuje, jaki podmiot jest zobowiązany do dostarczenia pakietu wyborczego w sytuacji zarządzenia głosowania korespondencyjnego – twierdzi Łukasz Mackiewicz, radca prawny z Kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni w Gdańsku. Według prawnika w sytuacji braku aktu wewnętrznego organu samorządu regulującego tę kwestię, zgodnie z powszechną praktyką, wynikającą także z kodeksu wyborczego, za odpowiednią osobę do roznoszenia pakietów wyborczych należy uznać pracownika urzędu.
Odmiennego zdania jest dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego UMK w Toruniu. Prawniczka uważa, że do zbieranie głosów jest uprawniona wyłącznie komisja skrutacyjna, tylko ona może zbierać głosy i je przeliczać. – Gdyby upoważnić do roznoszenia pakietu wyborczego pracownika, oznaczałoby to, że zebrania głosów nie dokonała komisja – mówi dr Rokicka-Murszewska.
Jeszcze inne stanowisko prezentuje Mateusz Karciarz, prawnik z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy. Według niego doręczenie pakietów wyborczych powinno odbywać się tak, jak jest to opisane zostało w statucie danej gminy. – Jeżeli jest w nim wskazane, że czynnościami technicznymi w trakcie głosowania tajnego zajmuje się komisja skrutacyjna (zbieranie głosów, pilnowanie urny, liczenie głosów itp.), to ona powinna to robić – twierdzi Mateusz Karciarz. I dodaje, że nie jest wykluczone jej wsparcie, czy to przez pracownika urzędu, czy strażnika gminnego/miejskiego.
▶Czy podczas głosowania tajnego na wizji (zarówno podczas bezpośredniej transmisji, jak i na nagraniu) cały czas powinna być widoczna sala, w której są radni? Chodzi o tych z nich, którzy się zdecydowali na osobisty udział w sesji. W jaki sposób zapewnić transmisję z doręczenia pakietów wyborczych tym radnym, którzy głosują w trybie korespondencyjnym?
Łukasz Mackiewicz uważa, że nie jest konieczne uwidocznienie całej sali, na której obradują członkowie rady obecni na posiedzeniu. Według niego dla zachowania procedur głosowania za wystarczającą należy uznać zbiorczą transmisję w czasie rzeczywistym ukazującą wszystkich członków rady obradujących stacjonarnie, potwierdzającą, że obradują wspólnie. – Pozwoli to na możliwie najwierniejsze odwzorowanie przebiegu obrad, tak jak miałoby to miejsce przy fizycznej obecności obywateli na sali – dodaje prawnik.
Z kolei Mateusz Karciarz uważa, że najistotniejsze jest, aby zachować ciągłość obrazu głosujących osób – w taki sposób, aby nie można było zarzucić radzie, że podczas głosowania doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości. – Jeżeli mówimy o głosowaniu tajnym do urny, to najpierw powinni głosować radni obecni na sali. I powinni to zrobić tak, by cały czas było widać urnę, a następnie obraz powinien obejmować w głównej mierze urnę, by nikt nie mógł powiedzieć, że zniknęła ona z pola widzenia i w związku z tym mogło dojść do jakiegoś fałszerstwa – mówi prawnik.
Całkiem odmienne zdanie ma dr Karolina Rokicka-Murszewska. – Przyjęcie możliwości głosowania korespondencyjnego powinno wiązać się ze zmianami w statucie gminy, gdzie wprost zostanie określone, że głosowanie odbywa się przez oddanie głosów do urny udostępnionej uczestnikom głosowania w miejscu i w czasie określonym przez przewodniczącego rady gminy – wskazuje prawniczka. Według niej w takiej sytuacji kamera byłaby zbędna, bo prawidłowość głosowania gwarantują członkowie komisji skrutacyjnej zbierającej głosy, którzy mają mandat zaufania od całej rady.
▶Czy kamera powinna towarzyszyć członkom komisji skrutacyjnej wraz z urną i pakietem wyborczym?
Tak, bo nagrywanie oddawania głosu przez konkretnego radnego w obecności członków komisji skrutacyjnej zapewnia zachowanie zasady jawności działania rady, gwarantuje tajność głosowania (rejestrowane jest samo oddanie głosu a nie jego treść) i pozwala na ustalenie istnienia quorum podczas głosowania. – Kamera powinna towarzyszyć członkom komisji skrutacyjnej wraz z urną i pakietem wyborczym. Dzięki temu w najwierniejszy sposób będzie można przedstawić, w którym dokładnie momencie poszczególny radny oddał głos – potwierdza Łukasz Mackiewicz.
Przypomnijmy, że zapewnienie jawności posiedzenia rady jest warunkiem legalności podjętej uchwały. Z samej istoty korespondencyjnej (zdalnej) sesji wynika, że ta reguła jest ograniczona. Dlaczego? Uprawnieniem mieszkańca jest wstęp na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji. Przy zdalnej sesji jest to niemożliwe. Jak to pogodzić i zapewnić minimum jawności, wyjaśnił wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 26 czerwca 2020 r. (nr NPII.4131.1.617.2020). Zauważył on, że głosowanie nad uchwałami w trybie korespondencyjnym, bez zarejestrowania i transmisji posiedzenia rady gminy, obradujących, dyskutujących i głosujących nad projektami uchwał radnych, pozbawia mieszkańców możliwości wypowiadania się, zadawania pytań czy też zaznajomienia się ze stanowiskiem poszczególnych radnych. A zatem powoduje, że jawność działania rady gminy jest ograniczona, a mieszkaniec gminy ma możliwość jedynie obejrzenia transmisji sesji i wysłuchania protokołu odczytanego przez przewodniczącego rady. Wojewoda ocenił, że w badanej przez niego sprawie nie została w ogóle zachowana zasada jawności, jawnością były bowiem objęte jedynie czynności (o charakterze technicznym) przewodniczącego rady gminy Porąbka. Mieszkańcy, którzy obserwowali obrady rady, mogli zapoznać się tylko z jego wystąpieniem, to jest odczytanymi przez niego głosami radnych. Ani obraz, ani głos (dźwięk) obradujących radnych nie był w żaden sposób zarejestrowany, nie byli oni widoczni na ekranie, nie zostało w żaden sposób odtworzone, czy i jak wypowiadali się i brali udział w głosowaniu. Organ nadzoru stwierdzając naruszenie zasady jawności, nie zarzucił radzie braku fizycznego udziału w miejscu obrad i braku dopuszczenia mieszkańców do dyskusji, ale brak ich rzeczywistego (a nie pozornego) udziału.
Nagrywanie momentu oddawania głosu przez konkretnego radnego ma również
bezpośrednie przełożenie na równoczesność głosowania radnych, która jest niezbędna do ustalenia quorum. – Dzięki rejestracji można stwierdzić, czy zachowana została minimalna (w chwili głosowania) liczba osób zapewniająca ważność podjętej uchwały – wyjaśnia Łukasz Mackiewicz. Jest to zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który mówi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.
▶Czy radni obecni zdalnie na sesji mają obowiązek podania adresu, pod którym przebywają, biorąc w niej udział?
W ocenie Łukasza Mackiewicza w sytuacji zarządzenia przez przewodniczącego głosowania korespondencyjnego udostępnienie adresu jest konieczne dla wykonania ciążącego na radnym obowiązku udziału w pracach rady. – Co więcej, należy także mieć na uwadze, że radny jest funkcjonariuszem publicznym, w związku z tym jego dane osobowe podlegają ograniczonej ochronie prawnej – dodaje prawnik. Przypomnijmy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.
O możliwości żądania podania adresu przez radnego przekonany jest również Mateusz Karciarz. – Nie mamy ustawowego szczegółowego uregulowania sposobu odbywania sesji zdalnej, więc nie wykluczam możliwości wskazania przez przewodniczącego w zawiadomieniu o zwołaniu sesji, że radni, którzy chcą brać w niej udział w sposób zdalny, muszą podać swój adres na terenie gminy, pod którym będą obecni podczas głosowania. Jest to potrzebne po to, by doręczyć im urnę i pakiet do głosowania – przekonuje prawnik. I dodaje, że jeżeli sesja jest stacjonarna, to radny ma obowiązek pojawić się pod adresem wskazanym przez przewodniczącego.
▶W czasie pandemii ustawodawca wprowadził możliwość zdalnego uczestnictwa w sesji po to, by wyeliminować lub ograniczyć kontakt między radnymi. Co w sytuacji, gdy któryś radny się na to powoła i powie, że z uwagi na obawę o swoje zdrowie nie chce mieć kontaktu z radnymi z komisji skrutacyjnej?
– W takim przypadku obowiązkiem przewodniczącego jest zapewnienie radnemu środków ochrony osobistej, np. maseczki, przyłbicy, nawet jakiegoś kombinezonu ochronnego – mówi Mateusz Karciarz. Według prawnika sesja zdalna nie jest obowiązkiem, a jedynie możliwością, z której może skorzystać przewodniczący rady. W dalszym ciągu ma on możliwość zwołania sesji w sposób tradycyjny, stacjonarny, o ile oczywiście jest w stanie zapewnić odpowiednie wymogi sanitarne.
Z kolei Łukasz Mackiewicz uważa, że w sytuacji gdy chociaż jeden z radnych odmówi fizycznego udziału w posiedzeniu lub z przyczyn losowych znajduje się poza miejscem obrad, można zarządzić częściowo zdalny przebieg posiedzenia. Także wtedy, gdy głosowanie dotyczy odwołania przewodniczącego. ‒ Radnemu należy umożliwić wówczas zdalne połączenie się z innymi uczestnikami za pomocą urządzenia elektronicznego pozwalającego na identyfikację osoby, komunikację oraz przedstawienie obrazu w czasie rzeczywistym – twierdzi Łukasz Mackiewicz. Podkreśla przy tym, że żaden przepis nie wskazuje, iż posiedzenia samorządowych organów kolegialnych powinny odbywać się z zachowaniem fizycznej obecności wszystkich członków organu w jednym miejscu. – Odmienna ocena doprowadziłaby do zawężenia analizy przepisów ustaw samorządowych, od których uchwalenia minęło wiele lat. Wraz z ich upływem doszło do znacznego postępu technicznego, który należy brać pod uwagę, interpretując przepisy, zwłaszcza jeżeli zawężają pojęcie „obecności” na posiedzeniach do „fizycznej obecności” – wskazuje prawnik. I dodaje, że nie można ograniczać praw członków organów tylko z tego względu, że ich fizyczny udział w posiedzeniu jest niemożliwy. Zdaniem eksperta przepisy konstytucji oraz ustaw samorządowych nie stoją na przeszkodzie, by sesje i posiedzenia komisji odbywały się za pomocą środków porozumiewania się na odległość, także przez coraz popularniejsze platformy internetowe przeznaczone docelowo dla kolegialnych organów samorządowych, umożliwiające zdalne podejmowanie uchwał. – Radni oddają głosy bez wychodzenia z domu, po potwierdzeniu swoich danych, widząc dokładnie, nad czym trwa głosowanie (okno z przyciskami ma przypisaną nazwę uchwały) – tłumaczy ekspert. I dodaje, że lista oddawanych głosów aktualizuje się na bieżąco (bez opóźnień), dzięki czemu cały proces przebiega dokładnie tak, jakby sesja odbywała się w urzędzie, i wiernie odwzorowuje chwilę oddania głosu przez konkretnie zidentyfikowaną osobę.
Łukasz Mackiewicz podkreśla jednak, że podczas zdalnego głosowania należy zachować daleko posuniętą ostrożność i zapewnić taki przebieg obrad i głosowania, by był ona jak najbliższy posiedzenia tradycyjnego, jak przy fizycznej obecności wszystkich członków organu. – Wszystko po to, by nie narazić się na zarzut ograniczenia jawności posiedzeń – tłumaczy.
Podstawa prawna
•art. 15zzx ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 11; specustawa o COVID-19)
•art. 14 ust. 1, art. 24 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
