Reforma samorządowa się udała. Niepowodzenia? Inspiracją do niej było złe planowanie przestrzenne, które i dziś jest totalną porażką - mówi w wywiadzie dla DGP prof. Jerzy Regulski
Podczas odzyskiwania wolności, wielkich historycznych zmian, nikt nie miał pojęcia, co to jest samorząd terytorialny. Co spowodowało, że zajął się pan sprawą?
Planowanie przestrzenne. A raczej to, że tworzyło się plany przestrzenne, wieszało się je na ścianie i na tym wszystko się kończyło. Wielokrotnie zastanawialiśmy się nad metodologią planowania, a w czasie pierwszej Solidarności w 1980 r. przyszło olśnienie: problem nie jest w metodzie planowania. Na szczeblu lokalnym nie było żadnej instytucji, która byłaby skłonna prowadzić politykę rozwoju danej miejscowości. Wobec tego plan nikomu nie służył. Stąd wniosek, że aby planowanie funkcjonowało, trzeba stworzyć jednostki na szczeblu lokalnym, odpowiedzialne za rozwój miejscowości, czyli samorządy.
Ale nikt się tym nie interesował?
Bo prawie nikt w Polsce nie wiedział, co to jest. W świadomości społecznej to pojęcie nie funkcjonowało. Nikt nie chciał o tym słuchać. Miałem bardzo duże trudności z utworzeniem zespołu, który będzie się tymi sprawami zajmował. Z trudem udało się przygotować raport, który został przedstawiony na forum konwersatorium „Doświadczenie i przyszłość” w 1981 r. Zaraz potem powołaliśmy społeczny komitet samorządu terytorialnego. Było tam paru ekonomistów i paru urbanistów. Ale żadnego zainteresowania wtedy nie było.
Pod koniec 1981 r. zdaliśmy sobie sprawę, że tak naprawdę o samorządach bardzo mało wiemy, znamy tylko hasła. Wtedy utworzyłem zakład u prof. Józefa Pajestki w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN w Warszawie, prowadziłem też zakład na Uniwersytecie Łódzkim, a prof. Michał Kulesza w Warszawie na UW. I w tym trójkącie reforma została w latach 80. przygotowana. Ale nie mieliśmy dostępu do praktyki polskiej, bo żaden z ówczesnych urzędników gminnych nie chciał z nami współpracować; nie mieliśmy też danych finansowych, bo resort finansów pilnie ich strzegł. Solidarność też nie była zainteresowana tym tematem. Nawet do komisji samorządu Komitetu Obywatelskiego w grudniu 1988 r. nikt się nie zapisał poza Andrzejem Celińskim, który powiedział mi, że robi to tylko dlatego, żeby dowiedzieć się, o co właściwie chodzi. Traktowano samorządy jak związki harcerzy czy lekarzy, a nie element władzy publicznej.
Jednak pod obrady Okrągłego Stołu kwestia trafiła?
Tak, ale po dużych perturbacjach i nadal byliśmy w zespole stowarzyszeń, który dzięki naszym staraniom nazwano zespołem do spraw stowarzyszeń i samorządu terytorialnego.
Ale nie uzgodnili państwo wtedy reformy?
Wtedy byliśmy już dobrze przygotowani. Ówczesny rząd mówił początkowo, że wszystko jest dobrze, ale jak się okazało, że wiemy, czego chcemy, to się z ustaleń wycofali. Podpisaliśmy tylko protokół rozbieżności, co liderów Komitetu Obywatelskiego zastanowiło. Mówili mi wcześniej: zobaczysz, wszystkie te twoje gminy oddadzą, bo komu na tym zależy. Jak zobaczyli opór, to zaczęli się zastanawiać, że coś w tym jest. A to była przecież podstawa całego ustroju.
W programie wyborczym reforma miała już należne jej miejsce, powstała Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, odbyły się wybory samorządowe...
Samorząd wygrał, bo myśmy byli przygotowani. Fundację powołaliśmy już 18 września 1989 r. Uważaliśmy, że zmiany mentalności może dokonać tylko organizacja pozarządowa. Bo administracja będzie uczyła tego, co było do tej pory. Fundacja powstała bez żadnych środków, ale w pierwszym roku przeszkoliła 29 tys. osób.
Senat szybko podjął inicjatywę ustawodawczą, a premier Tadeusz Mazowiecki powołał mnie na pełnomocnika rządu. Za pion administracji rządowej odpowiadał wówczas Jerzy Kołodziejski, także urbanista, były wojewoda gdański, i to ja jemu musiałem zabierać kompetencje. Nie było to komfortowe i powodowało konflikty. Pracą legislacyjną podzieliliśmy się z Senatem. Tam senator Jerzy Stępień dokooptował do współpracy prof. Michała Kuleszę i prace szybko ruszyły. Senat uchwalił ustawę w połowie stycznia, a Sejm 8 marca. Cały proces trwał pięć miesięcy.
Szybko.
Wiedzieliśmy, że mamy bardzo mało czasu. Dzisiaj taka reforma nie weszłaby w życie. Wtedy była zrobiona przeciwko lokalnemu establishmentowi. Bo administracja lokalna była PRL-owska. Ale i tak oskarżano nas w mediach, że działamy zbyt wolno, pozwalamy na rozkradanie państwa. Wybory odbyły się 27 maja 1990 r.
Co by się stało, gdyby samorządy nie powstały?
Stare prawo nie dawało żadnych możliwości podejmowania inicjatyw na poziomie lokalnym. Nowi ludzie weszliby, tak jak to się stało w Czechosłowacji czy na Węgrzech, w stare buty. Lecz i nasza reforma nie została wtedy dokończona, bo jedną z pierwszych decyzji premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego było rozwiązanie zespołu samorządowego.
Dlaczego samorząd jest taki ważny?
Bo pozwala na realizację potrzeb w małej społeczności. Budujące jest to, co ludzie robią, o czym decydują. Znam przykład wsi, która liczy 53 mieszkańców. Tam zdecydowano o budowie ścieżki rowerowej i zorganizowano wypożyczalnię rowerów dla turystów. Inny przykład. W stuosobowym sołectwie zdecydowano o remoncie stuletniej strażackiej sikawki. Bo to było ważne dla osób mieszkających w tym miejscu. I właśnie na tym polega samorządność. Ludzie żyją tu i teraz. Wybrani lokalni włodarze zaspokajają, a właściwie powinni zaspokajać potrzeby mieszkańców ze swojej gminy, sołectwa.
Czy młodzi ludzie są zainteresowani samorządem?
Myślę, że tak. Bo nawet jeśli wyjeżdżają, szukając pracy za granicą, to często wracają. I tu znajdują swoje miejsce do życia. Tu chcą realizować swoje potrzeby. Bardzo ważna jest, moim zdaniem, edukacja samorządowa, obywatelska, już w najmłodszym wieku. Nawet u przedszkolaków.
Mogą np. zdecydować, jaki plac zabaw powstanie w przedszkolu?
Tak, bo potem będą decydować o podziale budżetu partycypacyjnego, który jest dobrym sposobem na rozwój samorządności.
To czym jest samorząd? Czy to jest taka mała ojczyzna?
To na pewno nie powinna być polityka, choć ona często dominuje, zwłaszcza w dużych miastach. To jest zaufanie człowieka do człowieka. Wybrany radny będzie pracował na rzecz tego mojego miejsca na świecie – czy to miejsce będzie duże, czy małe, może to jest właśnie ta mała ojczyzna. No i oczywiście będzie musiał pogodzić różne interesy.
Ale czy rzeczywiście będzie mógł? Są przecież różne ustawowe ograniczenia.
Modyfikacja prawa dotyczącego samorządów jest niezbędna. Ograniczeń jest dla samorządów zbyt dużo. Przykładem mogą być prawne, narzucone przez państwowe instytucje obowiązki, które gmina musi wypełnić. Koszty ponosi z własnych środków. Podobnie jest z janosikowym. Oczywiście musi być system opłat wyrównawczych pochodzących z zamożnych gmin czy samorządowych województw, ale nie może on tak dramatycznie, jak teraz, ingerować w finanse samorządów. Bo to one powinny zarządzać swoimi pieniędzmi. Wówczas wypełnia się ich rola.
A jak to jest z dużymi miastami? Czy tam samorząd przekłada się jeszcze na zwykłego mieszkańca?
Tu rzeczywiście jest problem. Duże miasta są anonimowe. W małej miejscowości na rynku z wójtem spotyka się każdy. Paradoksalnie, socjologicznie i psychologicznie samorząd ma tam ułatwioną drogę do realizacji potrzeb mieszkańców. Bardzo się cieszę, że od tego roku w znacznie większej liczbie miast odbędą się wybory jednomandatowe. Niestety, nie w Warszawie i innych dużych miastach.
Czy wobec tego wie pan już, na kogo zagłosuje w najbliższych wyborach samorządowych?
Wiem, na jaką listę. Ale tak jak dziś pewnie nie będę wiedział, kto konkretnie mnie reprezentuje. Dla samorządności najlepsza byłaby dalsza zmiana kodeksu wyborczego. Wybory powinny się odbywać w systemie jednomandatowym. Wtedy głosujemy na człowieka. A takie zaufanie jest podstawą samorządności. I wierzę, że będzie się ona rozwijać. Bo dochodzi się do niej małymi kroczkami. Tak to jest z samorządem. To praca u podstaw.
Na koniec trudne pytanie. Choć zaczynem reformy samorządowej był zły stan planowania przestrzennego, to nadal ono u nas nie działa. Dlaczego?
To totalna porażka. Ale to nie tylko wina samorządów, choć pokrycie planami poszczególnych gmin na pewno nie zadowala. Problem jest prawny. Czyj interes jest nadrzędny: właściciela czy gminy? Z doktryny prawnej wynika, że właściciel ze swoją własnością może zrobić, co chce. Tymczasem trzeba rozgraniczyć prawo użytkowania od prawa własności. Jeśli ktoś ma samochód, to może z nim robić, co chce. Ale jeśli się go użytkuje, to w grę wchodzi kodeks drogowy, który ustala reguły. I taki kodeks (w odniesieniu do planowania przestrzennego – red.) powinien przygotować rząd. Ale to bardzo trudne. Bo działają silne lobby, które nie chcą do tego dopuścić. Na całym świecie, jak ktoś parceluje teren, to pewien jego procent ma oddać na cele publiczne, drogi, linie energetyczne itp. U nas gminy zobowiązane są do wykupienia tego terenu. To jest bzdura. Cały zysk przejmuje właściciel. Według szacunków z „Raportu o ekonomicznych stratach i społecznych skutkach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce” gminy powinny zapłacić za to ok. 100 mld zł. Ponadto inwestuje się na terenach oddalonych od centrów, bo są tanie. A potem jeszcze deweloper czy inny inwestor domaga się od gmin budowy drogi, doprowadzenia mediów itp. To rozsadza budżety gmin.
W stuosobowym sołectwie zdecydowano o remoncie stuletniej strażackiej sikawki, bo to było ważne dla mieszkańców. I właśnie na tym polega samorządność