System złego urzędnika. Przyglądamy się urzędniczej pracy od kuchni

Nie wiem, nie znam się, nie orientuję się, zarobiony jestem. Do końca roku nie biorę roboty – cytat z filmu Stanisława Barei „Co mi zrobisz, jak mnie złapiesz” dobrze oddaje postawę większości urzędników wobec nas. Z góry przepraszam tych, którzy pochylają się nad naszymi problemami i pomagają się nam z nimi uporać. Bo – choć tyle w kraju się zmieniło – urzędniczy system pozostał nienaruszoną niemal strukturą.

Przyjrzyjmy się od kuchni urzędniczej pracy i obowiązującym w niej regułom. To pozwoli nam zrozumieć, jak system zmienia ludzi w trybiki, jak zachęca ich do podążania utartymi koleinami, jak pozbawia samodzielności oraz jak premiuje bezduszne zasłanianie się przepisami. Pozwoli to zrozumieć, dlaczego prawie nic się tu nie zmienia.

Krok 1.

Rekrutacja na urzędnika

Młodą osobę, która chce zrobić karierę w administracji, już na samym początku czeka zimny prysznic. Okazuje się, że dwa fakultety i znajomość języków obcych nie gwarantują posady, bo tę najczęściej można zdobyć po znajomości: politycznej lub rodzinnej. Dzieje się tak zwłaszcza na prowincji. Z dala od miast praca w budżetówce – stabilna oraz gwarantująca regularne wypłacanie pensji – jest ogromnie pożądana.

Skoro o otrzymaniu pracy decydują w ogromnej liczbie przypadków znajomości, to do zawodu trafiają osoby przypadkowe. Niewykwalifikowane, niedouczone, mało energiczne, unikające ryzyka i bojące się samodzielnego myślenia. Czasem też najzwyczajniej w świecie leniwe.

A więc już sam początek nie może napawać optymizmem. A im dalej w las, tym więcej drzew, a w tym wypadku trybów administracyjnego systemu, który przycina wszystkich do jednej sztancy.

Krok 2.

Brak motywacji

Osoba, która została urzędnikiem, czuje się tak, jakby chwyciła Pana Boga za nogi. W samorządzie najczęściej już po sześciu miesiącach podpisuje umowę o pracę na czas nieokreślony, w administracji rządowej – po roku. W tej kaście panuje więc brak lęku o pracę. Do tego stanu rzeczy przykładają ręce również sami szefowie urzędów, którzy nie praktykują zwalniania słabych pracowników. Jeden z dyrektorów generalnych urzędu wojewódzkiego lubi powtarzać, że „z urzędu się odchodzi po kilku latach do prywatnej firmy lub dopiero na emeryturę, ale z pewnością się z niego nie wylatuje”.

Niestraszni również są im politycy, którzy co jakiś czas rozpoczynają, głównie medialną, wojnę z przerośniętą biurokracją. Gdy w 2011 r. rząd chciał ustawowo zmniejszyć o 10 proc. liczbę zatrudnionych urzędników, ich przełożeni zgłosili do ustawy o racjonalizacji zatrudnienia 600 uwag. Finał był taki, że ustawa nie weszła w życie. Taka polityka kadrowa z pewnością nie mobilizuje urzędników do lepszej pracy. Nie motywuje ich również ocena okresowa: z reguły wszyscy otrzymują noty dobre (bardzo dobre lub złe trzeba byłoby uzasadniać, a to wymagałoby dodatkowej pracy, a kto ma na nią czas?). Negatywnych też nie przyznają (zdarzają się co prawda pojedyncze przypadki), bo to rodziłoby konflikty z załogą.

I choć urzędnikom nie opłaca się starać, to zarobki nie należą do najniższych. W administracji rządowej średnia płaca wynosi niemal 4,8 tys. zł w samorządach – 4 tys. zł. Nagrody przyznawane są co kwartał i w równej kwocie. Dlaczego? Bo szef urzędu nie chce się narażać załodze. Trzynastą pensję także otrzymuje każdy urzędnik. Niezależnie od tego, czy się obijał, czy solidnie pracował. Ważne jest tylko dla pracodawcy to, aby zbyt długo w ciągu roku nie chorował. To jedyny warunek jej przyznania. Wprawdzie art. 20 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wskazuje, że urzędnik, który wykazuje inicjatywę i sumiennie wykonuje obowiązki, powinien awansować, lecz w praktyce to martwy przepis. Bo np. stanowisko inspektora, czyli generalnie średniego szczebla, a w niektórych urzędach postrzeganego nawet jako podstawowe, można zajmować 20 lat lub dłużej (DGP sprawdzał awanse w urzędach i okazuje się, że rzadko dochodzi do przejścia na wyższe stanowisko).

– Urzędnicy nie szanują petentów, bo system ich tego nie uczy – przekonuje dr Stefan Płażek, adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. – Kwartalną nagrodę otrzymają niezależnie od tego, czy komuś pomogli w sposób wyczerpujący, czy też ograniczyli się do minimum. Na awans z powodu lepszej pracy nie ma co liczyć. Jeśli ktoś z wyższego stanowiska odchodzi na emeryturę, posadę proponuje się bardziej lubianej przez naczelnika osobie, a nie tej, która wykazuje się inicjatywą w załatwianiu spraw – podkreśla.

Zaś osoby, które mimo tych przeciwności starają się być ambitne w pracy, spotykają się też z obstrukcją ze strony kolegów. – Kiedyś starałem się pomóc 90-latkowi, który mieszkał w Kanadzie – opowiada Michał, były pracownik administracji rządowej. – Napisał list, w którym pytał o możliwość łączenia emerytury z kraju i z zagranicy. Sprawa była skomplikowana, ale zadzwoniłem do kilku biur, ambasady kanadyjskiej i po kilku dniach udzieliłem mu wyczerpującej odpowiedzi. Wiem, że był zadowolony z pomocy, bo napisał do szefa pismo z podziękowaniami. Ale na kierowniku moja praca nie zrobiła wielkiego wrażenia. Za to przez kolegów i koleżanki byłem zasypywany pytaniami, czy zamierzam być bardziej papieski od papieża, czy chcę wygryźć dyrektora. Na końcu mówili, że taką postawą wszystkim w urzędzie zaszkodzę, bo jeszcze wszyscy będą musieli tak sumiennie pracować – opowiada Michał. Zrezygnował z pracy w urzędzie, gdy po raz kolejny dostał taką samą kwotę nagrody, jak jego koledzy rutyniarze.

Krok 3.

Bezduszność

Brak motywacji i niechęć do pomocy sprawiają, że urzędnicy usypiają. – Nie odbierają telefonów, nie odpisują szybko na e-maile czy notorycznie po czasie otwierają okienka pierwszego kontaktu z klientem, co wywołuje pomruk irytacji oczekujących – mówi jeden z urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości.

W efekcie dochodzi do sytuacji, o których informują nas czytelnicy. Jeden z przedsiębiorców – gdy zaczynała obowiązywać nowa ustawa śmieciowa – otrzymał kontener na odpady z dwutygodniowym opóźnieniem. Zwrócił się do urzędu miasta o zmniejszenie mu obowiązkowej opłaty za wywóz nieczystości. Urzędnik przyznał, że to z winy władz doszło do opóźnienia, i dodał, że opłata nie może być zmniejszona, bo na ten temat nie ma nic w przepisach. I zakończył sprawę – nie przyszło mu do głowy, aby poszukać rozwiązania. Inwalida wezwany do sądu wszedł na drugie piętro i w jednym z pokoi zapytał o salę, w której miała odbyć się interesująca go rozprawa. Jednak urzędniczka odesłała go do znajdującej się na parterze informacji, twierdząc, że udzielanie informacji nie jest w zakresie jej obowiązków. Kierowca chciał zarejestrować auto na warszawskiej Białołęce – został przez urzędnika odprawiony w kwitkiem, bo nie miał przy sobie ubezpieczenia OC. Podczas następnej próby – już z odpowiednim świstkiem – obsługiwał go inny urzędnik, który powiedział, że OC nie jest konieczne do rejestracji samochodu.

Jeden z dyrektorów urzędu wojewódzkiego powiedział, że niektórzy pracownicy wręcz wyłączają myślenie. – Nie potrafią czasami bezbłędnie wypełnić wzoru odpowiedzi, po który najchętniej sięgają – wskazuje. Urzędnicy nie chcą także wychodzić poza swoje procedury. I nie ma się co dziwić, skoro ich szefowie uważają, że tak właśnie powinni działać. – Trudno mówić o kreatywności czy też inicjatywie u urzędnika, bo przecież wymagamy od niego, by trzymał się procedur. Nie uważam, że trzeba premiować tylko tych urzędników, którzy są wrażliwi na ludzi i za wszelką cenę starają się im pomóc – uważa Ewa Polkowska, szefowa Kancelarii Senatu.

Krok 4.

Pożądliwość kontrolowania

Zamiast tego u urzędników wykształciła się chęć do prowadzenia kontroli oraz udowadniania klientowi, że nie ma racji. Wykorzystują przy tym fatalną jakość stanowionego prawa, dzięki czemu mogą w dowolny sposób interpretować przepisy. W efekcie regionalne izby obrachunkowe czy administracja skarbowa wydają często wykluczające się interpretacje przepisów. – Nie da się ukryć, że urzędnicy lubią dominować nad petentem i wytykać mu błędy – przyznaje dr Aleksander Proksa, radca prawny, były prezes Rządowego Centrum Legislacji.

Dlatego też urzędnicy namnożyli wewnętrznych procedur, aby niewygodnego klienta zgubić w ich gąszczu. Dwa lata temu DGP opisywał, że zarejestrowanie samochodu w Toruniu oznacza 43 urzędnicze czynności, w Gdańsku – aż 88. W Szczecinie formularz złożony przez petenta w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego podlega 78 czynnościom, w Kielcach – 63.

– Nie ma ani jednej procedury, która byłaby prowadzona podobnie w różnych miejscach – mówi prof. Szczepan Figiel z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, który wraz z grupą naukowców zbadał, jak wygląda praca 30 urzędów: 8 marszałkowskich, 8 wojewódzkich i 14 miast powiatowych. W ramach badania „Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw z wykorzystaniem innowacyjnych modeli referencyjnych procesów administracji publicznej” opracowali oni specjalny algorytm, który pozwala na porównanie kilkuset różnych zadań urzędów. Następnie powstały specjalne wzory prostych sposobów wykonywania zadań. – To oczywiste, że urzędnicy muszą działać w ramach obowiązujących przepisów i procedur. Nie mogą one jednak przesłaniać celów, dla których zostały stworzone. Dotychczasowa wizja administracji publicznej jako pasa transmisyjnego ustaw nie wytrzymuje konfrontacji z oczekiwaniami społecznymi – mówi dr Robert Sobiech, socjolog z Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Praca urzędników to nie tylko przyjazna obsługa obywateli, lecz także wprowadzanie niezbędnych zmian w życiu społecznym czy gospodarczym. Tymczasem rozliczani są oni przede wszystkim z przestrzegania przepisów i procedur, rzadko z efektów działań. – Wśród urzędników jest wielu specjalistów, którzy potrafiliby załatwić każdą, nawet bardzo skomplikowaną sprawę. Niestety często blokują ich procedury. Muszą przede wszystkim pilnować, aby w piśmie była odpowiednia pieczęć, a dokument wydrukowany w trzech egzemplarzach i spełniał inne skomplikowane wymogi formalne – mówi dr hab. Tomasz Rostkowski z Katedry Rozwoju Kapitału Ludzkiego Szkoły Głównej Handlowej. – Jeśli rozporządzenie ministra dotyczące sposobu załatwiania spraw przez urzędników zawiera stokilkadziesiąt stron szczegółowych wytycznych, to jest to sytuacja, w której od osoby z ciężką kulą u nogi wymaga się, aby szybko biegała – dodaje.

Finał

Jak z officium

– Urzędnikom często brakuje kultury w stosowaniu prawa i organizacji pracy. Przez ostatnie 25 lat wciąż się tego nie nauczyli. Z pewnością nie powinni się bać załatwiania spraw skomplikowanych i wątpliwych na korzyść klienta – uważa dr Aleksander Proksa. Tłumaczy, że z urzędnikami, którzy ograniczają się do minimum, jest jak z sędzią, który wydaje wyrok i stosuje przepisy, ale nie wzywa dodatkowych świadków i nie drąży sprawy. Trudno tutaj mówić o wymierzaniu sprawiedliwości, choć wszystko przebiega zgodnie z prawem.

W przebudowę systemu przez samych urzędników nie wierzy żaden ekspert. – Urzędnicy kierują się zasadą minimalizmu, robią tylko tyle, ile jest niezbędne, ale nie więcej. Tylko entuzjaści starają się pomagać klientom. Nikomu nie opłaca się robić więcej – potwierdza prof. Szczepan Figiel z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego. Według niego urzędnicy będą bronić obecnego systemu, bo jest dla nich korzystny. W obronie systemu z pewnością staną przełożeni urzędników, którzy też w niego wrośli. – Urzędnicy z pewnością muszą działać w sposób przyjazny dla klienta, ale nie mogą nadinterpretować przepisów, bo wtedy mielibyśmy do czynienia z anarchią – mówi Halina Stachura-Olejniczak, dyrektor generalny Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego.

Obecnego systemu, w którym działają urzędnicy, jak na razie nikomu nie udało się zmienić. Próbował premier Donald Tusk, który szybko przyznał publicznie, że przegrał walkę z biurokracją. Swego czasu za bary z urzędnikami próbował się brać Michał Boni, były minister administracji i cyfryzacji. On też nie wdrożył żadnych zmian, które zmieniłyby sposób postępowania urzędników. Można powiedzieć, że jeszcze dorzucił im parę trybów działania. Swego czasu również były już szef służby cywilnej Sławomir Brodziński chciał reformować administrację, ale również jego próby spaliły na panewce.

Potwierdza się stwierdzenie, że przepisy dotyczące systemu funkcjonowania urzędników zmieniają się przy okazji zmiany rządzących. Ale tylko w takim zakresie, aby pozbyć się tych z poprzedniego obozu i szybko zatrudnić kolegów partyjnych i zasilić kadry nowymi miernotami. Rządzącym niestety nie zależy na tym, aby osoby służące państwu należały do elity wykwalifikowanych osób. Dopóki się to nie zmieni, to wciąż będziemy się męczyć z biurokracją.

Robert King Merton, amerykański socjolog i ekonomista, uważał, że gdy urzędnicy czują się zagrożeni w wykonywaniu swoich obowiązków, ich obrona polega na odwołaniu się do ogólniejszego przepisu. Zaznaczał, że urzędnik nie jest zainteresowany rozwiązaniem problemu, z którym przyszedł klient, ale usprawiedliwieniem własnego działania. Te wywody z poprzedniego wieku w dalszym ciągu pasują do współczesnego urzędnika, którego sposobu funkcjonowania w systemie nikt i nic nie jest w stanie zmienić.