Niektóre gminy mają tendencję do zaniżania prognoz skutków finansowych zmiany planów miejscowych. A później okazuje się, że właściciele gruntów domagają się wielokrotnie wyższych odszkodowań.
Choć plany miejscowe umożliwiają sprawne kształtowanie ładu przestrzennego, ich wejście w życie może oznaczać dla samorządów duże obciążenia finansowe. Dlatego też gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu są zobowiązane wykonać prognozę skutków finansowych uchwalenia tych aktów prawa miejscowego. Niestety, zdaniem prawników ich rzetelność budzi czasem zastrzeżenia.
Zmiana na niekorzyść
– Wejście w życie nowego planu lub jego zmiany może spowodować zarówno wzrost, jak i spadek wartości nieruchomości. I tak, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy m.in. odszkodowania za poniesioną szkodę – wyjaśnia dr Jerzy Kopyra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Warszawie, autor strony PrawoBudowlane.Blog.
Takie uprawnienia daje art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647; dalej u.p.z.p.), w którym zapisano, że oprócz odszkodowania właściciel może alternatywnie żądać wykupienia nieruchomości lub jej części bądź też dokonania zamiany gruntu.
– Wybór formy zaspokojenia w dwóch pierwszych przypadkach pozostaje po stronie uprawnionego, natomiast zamiana uzależniona jest od możliwości gminy. Roszczenia powstają natomiast w momencie wejścia w życie planu, a odszkodowanie powinno czynić zadość szkodzie faktycznie poniesionej, a nie utraconym korzyściom – wyjaśnia Renata Robaszewska, radca prawny z kancelarii Robaszewska & Płoszka Radcowie Prawni.
Tym samym szkoda poniesiona przez użytkownika wieczystego bądź właściciela gruntu będzie obliczana jako różnica między wartością nieruchomości, jaką ta miała przed uchwaleniem planu, a jej wartością po jego uchwaleniu (lub zmianie).
– Wartość odszkodowania wyznacza się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wypłata odszkodowania powinna zaś nastąpić w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że gmina oraz właściciel czy użytkownik wieczysty gruntu postanowią inaczej – dodaje dr Kopyra.
Zła prognoza oznacza kłopoty
Problem w tym, że niektóre samorządy nie przykładają zbyt wielkiej wagi do jakości sporządzanych prognoz.
– Zdarza się, że w ramach oszczędności wójt nie korzysta z usług rzeczoznawcy majątkowego, a wykonanie prognozy zleca wewnętrznym komórkom swojego urzędu. Praktyka ta jest jednak poddawana słusznej krytyce, ponieważ sposób postępowania w tym zakresie ma znaczenie nie tylko dla profesjonalizmu samej wyceny, ale także dla zakresu odpowiedzialności za ewentualne uchybienia w jej prawidłowości – zauważa radca prawny dr Tomasz Szczurowski, partner zarządzający w kancelarii Trinity Waluga i Wspólnicy.
Wyliczenia wskazane w prognozach skutków finansowych nie zawsze też odzwierciedlają rzeczywiste koszty, które gmina poniesie z tytułu wypłaty odszkodowań. Sporządzając prognozę, gmina stosuje par. 51 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).
– Zgodnie z nim przy ustalaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym – wskazuje Michał Gruca, adwokat w kancelarii Schoenherr.
Innymi słowy porównuje się średnie ceny transakcyjne nieruchomości w ramach konkretnego przeznaczenia (np. budownictwo mieszkaniowe, usługowe, produkcyjne itp.). Zdaniem eksperta analizy te z gruntu mają jednak charakter bardzo uśredniony.
– Czytając prognozy, trudno czasem oprzeć się wrażeniu, że zostały sporządzone tylko po to, aby wypełnić wymóg formalny procedury uchwalania planu miejscowego. A potem urzędnicy dziwią się, że właściciel czy użytkownik wieczysty występuje przeciwko gminie z roszczeniem dużo wyższym, niż założono w prognozie skutków finansowych – wtóruje dr Kopyra.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prognoza finansowa nie ma charakteru wiążącego, ponieważ nie jest załącznikiem do planu.
– Nie stanowi ona zatem części projektu planu. Nie podlega opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy. Prognoza skutków finansowych pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej przedkładanej radzie gminy do uchwalenia – wyjaśnia adwokat Karolina Wojciechowska prowadząca własną kancelarię.
Z tego wynika, że z jednej strony prognoza taka nie wiąże w późniejszych postępowaniach o odszkodowanie za szkodę powstałą w wyniku zmiany planu.
– Z drugiej zaś jednak nierzetelna, zaniżona prognoza sprawia, że gmina nie zabezpiecza odpowiednich środków na przyszłe odszkodowania – podkreśla mecenas Wojciechowska.
Problemy z niedoszacowaniem
Rezultat jest taki, że czasem dochodzi do sporów takich jak ten, który ma miejsce obecnie na warszawskiej Woli. Deweloper Colin Investments, będący użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której zlokalizowany jest m.in. stadion Olimpii (rejon parku Moczydło), wystąpił przeciwko Warszawie z roszczeniem o zapłatę odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
– Decyzją o warunkach zabudowy, wydaną w 2005 r. przez prezydenta Warszawy, inwestorowi zezwolono zrealizować na wspomnianym terenie zabudowę mieszkaniowo-usługową, natomiast uchwalony w 2010 r. plan miejscowy dla rejonu Paku Moczydło takiej możliwości już nie przewiduje.
Rekompensata powinna czynić zadość szkodzie faktycznie poniesionej
Wskutek zmiany przeznaczenia gruntu wartość nieruchomości znacznie spadła. Rzeczoznawca majątkowy wycenił szkodę inwestora na ponad 100 mln zł i takiej też kwoty zażądałem w jego imieniu od miasta – mówi Jerzy Kopyra będący pełnomocnikiem inwestora.
Tymczasem w prognozie skutków finansowych, sporządzonej w ramach uchwalania planu miejscowego dla rejonu parku Moczydło, wskazano, iż należne Colin Investments Sp. z o.o. odszkodowanie wyniesie ok. 13,5 mln zł.
Stołeczne władze nie podjęły jeszcze decyzji, czy wypłacą odszkodowanie, którego domaga się inwestor.
– Od momentu wpłynięcia wezwania do zapłaty odszkodowania urząd dzielnicy ma 6 miesięcy na rozpatrzenie sprawy i ewentualną zapłatę. Wydział architektury na Woli analizuje dokumentację, ale nie podjął jeszcze żadnych decyzji – mówi Aleksandra Derc-Jasińska, inspektor z Urzędu m.st. Warszawy.
Eksperci podkreślają, że uzyskanie pieniędzy w takich sprawach często nie jest łatwe.
– Osoba uprawniona musi bowiem wykazać, że doszło do zmiany sposobu korzystania z działki. Ponieważ chodzi o sposób korzystania z nieruchomości w sensie prawnym, a nie faktycznym, będzie to szczególne utrudnione w przypadku, gdy dla danej nieruchomości nie obowiązywał wcześniej plan ani nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.
Dodatkowo przy wniesieniu sprawy do sądu liczyć się należy z koniecznością uiszczenia wpisu oraz pokrycia kosztów opinii biegłego – wskazuje Renata Robaszewska.
