NIK sprawdza, jak gminy radzą sobie z projektami partnerstwa publiczno-prywatnego. Samorządy obawiają się, że urzędnikom może brakować doświadczenia i wiedzy na temat skomplikowanych przepisów.
Trwa pierwsza całościowa kontrola projektów partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Przeprowadza ją Najwyższa Izba Kontroli. Obejmie ona zarówno te samorządy, które zdecydowały się na wspólne inwestycje z przedsiębiorcami, jak i te, które z tego zrezygnowały. Po PPP sięgają gminy i powiaty, których nie stać na samodzielne inwestycje. Dzięki temu za pieniądze prywatnych firm na publicznych gruntach powstają drogi, parkingi, pływanie czy spalarnie. Potem przedsiębiorcy pobierają opłaty za parkowanie, zarabiają na biletach lub otrzymują opłaty od gmin. Gdy umowy się kończą, ziemia wraca do samorządów, a partnerzy wzajemnie się rozliczają.
– Taka kontrola jest potrzebna. NIK powinien poddać badaniu wszystkie zawarte umowy PPP i udzielone koncesje, a wnioski muszą zostać szeroko rozpowszechnione w środowisku podmiotów publicznych i prywatnych – uważa dr Rafał Cieślak, radca prawny z Kancelarii Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz.
Wie, że samorządowcy obawiają się podobnych inicjatyw, ale przekonuje, że bez zaangażowania organów nadzoru i kontroli w PPP wątpliwości dotyczące interpretacji niektórych przepisów nigdy nie zostaną rozwiane.
– Jeżeli wyniki kontroli będą pozytywne, z pewnością zachęci to do PPP. Osobiście postulowałbym łagodne potraktowanie przedsięwzięć, w których stwierdzono jedynie drobne uchybienia formalne lub proceduralne albo nieprawidłowości niemające istotnego wpływu na ważność zawartych umów – dodaje Rafał Cieślak.
Strach ma wielkie oczy
Samorządy nie kryją jednak swych obaw.
– Tam, gdzie inspektor ocenia stronę formalną, to najczęściej ma rację. Ale kiedy bada gospodarność, to boję się, że ma on już jakiś pogląd w tej sprawie. Dlatego samorządy mają negatywne doświadczenia z kontrolami NIK – wskazuje Andrzej Porawski ze Związku Miast Polskich.
Mówi, że miasta borykają się z różnymi problemami przy PPP. Tu pada przykład zaliczenia lub niezaliczenia PPP do długu.
– Powinien o tym decydować, tak jak w całej Europie, podział ryzyka. A u nas nie jest to oczywiste – podkreśla Porawski.
Wszystko przez to, że polskie przepisy są w tej kwestii niejasne.
Dlatego też samorządowcy mają obawy, jak podejdą do tego kontrolerzy. Ponadto obawiają się, że taka kontrola ostudzi zapał tych nielicznych podmiotów, które mimo wszystko chcą skorzystać z PPP.
– A dlaczego administracja rządowa praktycznie niczego nie realizuje w PPP? Bo tak naprawdę żaden urzędnik nie chce ryzykować. Nie chce mieć negatywnej oceny wybitnie kompetentnego kontrolera – mówi z przekąsem Porawski.
Presja weryfikacji
NIK nie chce zdradzić szczegółów na temat zakresu kontroli. Tłumaczy tylko, że zainteresowanie PPP wzięło się stąd, że partnerstwo publiczno-prywatne jest coraz powszechniejszą formą pozyskiwania przez podmioty publiczne prywatnego kapitału. Wskazuje też, że przejrzystość zasad współpracy między podmiotem publicznym a partnerem prywatnym jest kluczowa dla właściwego zabezpieczenia majątku publicznego, zaangażowanego w takie przedsięwzięcia. NIK ma zbadać przede wszystkim stopień przygotowania i realizacji przedsięwzięć PPP.
– Taka kontrola może utrwalić wątpliwości i obawy urzędników – ocenia Anna Flaga-Martynek, radca prawny z WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr.
Mogą powrócić stare demony i skojarzenia, że każdy kontakt sfery publicznej z biznesem jest podejrzany.
A tymczasem, jak podkreśla mec. Flaga-Martynek, ten mechanizm wydatkowania środków publicznych jest oparty na przepisach pozwalających zachować pełną konkurencyjność i przejrzystość procedury wyboru partnera prywatnego. Aby wybrać kontrahenta prywatnego, stosuje się prawo zamówień publicznych lub ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi.
Z najnowszych raportów Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wynika, że po stronie publicznej wciąż silny jest lęk przed kontrolami. Badani skarżyli się, że kontrolerzy pytają, czy sprawdzana jednostka prowadzi jakiekolwiek postępowania w formule PPP, sugerując, że gdyby tak było, to dokumentacja postępowania byłaby poddana szczególnie precyzyjnej analizie.
Aż 70 proc. badanych podmiotów, które rozważały przeprowadzenie inwestycji w PPP wskazało ryzyko szczegółowej kontroli jako czynnik, który zniechęca do prowadzenia inwestycji w tej formie. Ale już wśród jednostek, które podjęły przygotowania do przeprowadzenia przedsięwzięcia w formule partnerstwa, odsetek ten spada do 58 proc.
Egzamin z przepisów
Eksperci uspokajają, że te projekty PPP, które wystartowały, są naprawdę dobrze przygotowane.
– Podmioty publiczne, z uwagi na różne obawy, w większości powierzają przygotowanie projektów i prowadzenie postępowań PPP zewnętrznym kancelariom prawnym. Chcą w ten sposób zminimalizować ryzyko jakichkolwiek błędów – przekonuje dr Rafał Cieślak.
Jego zdaniem świadczy to z pewnością o dużej wadze, jaką przywiązują do przejrzystości procedur. Dlatego nie ma co się martwić, że do trzech PPP znów zostanie dodane czwarte P jak prokurator.
– W Polsce pod rządami ustawy o PPP i ustawy o koncesjach nie doszło nigdy nawet do oskarżenia (nie wspominając o skazaniu) jakiejkolwiek osoby w związku z przygotowywanym lub realizowanym projektem PPP – a pamiętajmy, że tych procedur było już ok. 150, zaś przygotowywanych przedsięwzięć są kolejne setki – uspokaja dr Rafał Cieślak.
Jego kancelaria w 2010 roku przeszkoliła na zlecenie Ministerstwa Gospodarki służby kontrolne (NIK, CBA, CBŚ, policję, prokuraturę). Z rozmów z kontrolerami wynikało, że nie traktują PPP jako czegoś podejrzanego, z góry skazanego na nieprawidłowości, korupcję.
– Jeden z pierwszych w Polsce zrealizowanych projektów PPP, który miałem przyjemność przygotowywać i prowadzić od A do Z, jest już po kontroli regionalnej izby obrachunkowej. Nie było z nią problemów, wiemy, na co zwracali uwagę kontrolerzy, udzieliliśmy dodatkowych wyjaśnień i już. Obyło się nawet bez zaleceń pokontrolnych – wyjaśnia dr Rafał Cieślak.
Wielu sprawdzających
Projekt PPP mogą kontrolować oprócz NIK także RIO, UZP, ABW, CBA, CBŚ.
– Z jednej strony zakres możliwych kontroli i liczba organów, które mogą kontrolować projekty PPP, są zbliżone do typowych zamówień publicznych. Z drugiej strony, projekty PPP cechuje element nowości i z reguły duży stopień skomplikowania pod względem prawnym, co odróżnia je od klasycznych zamówień publicznych – podkreśla Aldona Kowalczyk, szef działu zamówień publicznych w kancelarii Salans.
To podobieństwo PPP do zamówień publicznych może być problemem przy kontrolach. Kontrolerzy mogą przekładać swoje doświadczenia z zamówień na PPP.
– Nowe przepisy o PPP mamy od 3 lat. Regulacje dotyczące zamówień publicznych funkcjonują w obrocie prawnym już prawie 20 lat. Przez to brak ustalonej praktyki i orzecznictwa zwiększa więc ryzyko błędów przy PPP zarówno po stronie urzędników, jak i kontrolerów – tłumaczy Aldona Kowalczyk.
Dlatego jej zdaniem tak ważne jest, aby kontrolujący znał dobrze to, co kontroluje.
Musi też rozumieć uwarunkowania prawne, w przeciwnym razie wzrasta ryzyko stawiania przez niego niezasadnych zarzutów, których weryfikacja trwa później miesiącami, jeśli nie latami. Jeżeli przykładowo samorząd wybiera partnera prywatnego w trybie ustawy o koncesji, procedura wyboru partnera cechuje się większym odformalizowaniem i większą elastycznością niż w przypadku typowego zamówienia publicznego.
– Właśnie przenoszenie sposobu myślenia z kontroli zamówień publicznych może prowadzić do błędnych konkluzji – uważa Aldona Kowalczyk.
Samorządy, które mimo wszystko zdecydowały się na PPP, muszą liczyć się z tym, że kontrolować je może wiele podmiotów. Może to robić NIK pod kątem legalności, gospodarności i rzetelności. Co więcej, umowy o PPP podlegają kontroli także RIO, które sprawdzają gospodarkę finansową oraz zamówienia publiczne samorządu pod kątem zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.
Umowa o PPP może być m.in. zawarta po przeprowadzeniu postępowania na podstawie ustawy – Prawo zamówień publicznych. A wtedy istnieje możliwość kontroli postępowania przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
A do tego wszystkiego należy dodać, że pracownicy jednostek samorządu terytorialnego podlegają odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obszar PPP kontrolują też organy zajmujące się zwalczaniem korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, jak CBA i CBŚ.