Wie, że samorządowcy obawiają się podobnych inicjatyw, ale przekonuje, że bez zaangażowania organów nadzoru i kontroli w PPP wątpliwości dotyczące interpretacji niektórych
przepisów nigdy nie zostaną rozwiane.
– Jeżeli wyniki kontroli będą pozytywne, z pewnością zachęci to do PPP. Osobiście postulowałbym łagodne potraktowanie przedsięwzięć, w których stwierdzono jedynie drobne uchybienia formalne lub proceduralne albo nieprawidłowości niemające istotnego wpływu na ważność zawartych
umów – dodaje Rafał Cieślak.
Strach ma wielkie oczy
Samorządy nie kryją jednak swych obaw.
– Tam, gdzie inspektor ocenia stronę formalną, to najczęściej ma rację. Ale kiedy bada gospodarność, to boję się, że ma on już jakiś pogląd w tej sprawie. Dlatego
samorządy mają negatywne doświadczenia z kontrolami NIK – wskazuje Andrzej Porawski ze Związku Miast Polskich.
Mówi, że miasta borykają się z różnymi problemami przy PPP. Tu pada przykład zaliczenia lub niezaliczenia PPP do długu.
– Powinien o tym decydować, tak jak w całej Europie, podział ryzyka. A u nas nie jest to oczywiste – podkreśla Porawski.
Wszystko przez to, że polskie przepisy są w tej kwestii niejasne.
Dlatego też samorządowcy mają obawy, jak podejdą do tego kontrolerzy. Ponadto obawiają się, że taka kontrola ostudzi zapał tych nielicznych podmiotów, które mimo wszystko chcą skorzystać z PPP.
– A dlaczego administracja rządowa praktycznie niczego nie realizuje w PPP? Bo tak naprawdę żaden urzędnik nie chce ryzykować. Nie chce mieć negatywnej oceny wybitnie kompetentnego kontrolera – mówi z przekąsem Porawski.
Presja weryfikacji
NIK nie chce zdradzić szczegółów na temat zakresu kontroli. Tłumaczy tylko, że zainteresowanie PPP wzięło się stąd, że partnerstwo publiczno-prywatne jest coraz powszechniejszą formą pozyskiwania przez podmioty publiczne prywatnego kapitału. Wskazuje też, że przejrzystość zasad współpracy między podmiotem publicznym a partnerem prywatnym jest kluczowa dla właściwego zabezpieczenia majątku publicznego, zaangażowanego w takie przedsięwzięcia. NIK ma zbadać przede wszystkim stopień przygotowania i realizacji przedsięwzięć PPP.
– Taka kontrola może utrwalić wątpliwości i obawy urzędników – ocenia Anna Flaga-Martynek, radca prawny z WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr.
Mogą powrócić stare demony i skojarzenia, że każdy kontakt sfery publicznej z biznesem jest podejrzany.
A tymczasem, jak podkreśla mec. Flaga-Martynek, ten mechanizm wydatkowania środków publicznych jest oparty na przepisach pozwalających zachować pełną konkurencyjność i przejrzystość procedury wyboru partnera prywatnego. Aby wybrać kontrahenta prywatnego, stosuje się prawo zamówień publicznych lub ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi.
Z najnowszych raportów Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wynika, że po stronie publicznej wciąż silny jest lęk przed kontrolami. Badani skarżyli się, że kontrolerzy pytają, czy sprawdzana jednostka prowadzi jakiekolwiek postępowania w formule PPP, sugerując, że gdyby tak było, to dokumentacja postępowania byłaby poddana szczególnie precyzyjnej analizie.
Aż 70 proc. badanych podmiotów, które rozważały przeprowadzenie inwestycji w PPP wskazało ryzyko szczegółowej kontroli jako czynnik, który zniechęca do prowadzenia inwestycji w tej formie. Ale już wśród jednostek, które podjęły przygotowania do przeprowadzenia przedsięwzięcia w formule partnerstwa, odsetek ten spada do 58 proc.
Egzamin z przepisów
Eksperci uspokajają, że te projekty PPP, które wystartowały, są naprawdę dobrze przygotowane.
– Podmioty publiczne, z uwagi na różne obawy, w większości powierzają przygotowanie projektów i prowadzenie postępowań PPP zewnętrznym kancelariom prawnym. Chcą w ten sposób zminimalizować ryzyko jakichkolwiek błędów – przekonuje dr Rafał Cieślak.
Jego zdaniem świadczy to z pewnością o dużej wadze, jaką przywiązują do przejrzystości procedur. Dlatego nie ma co się martwić, że do trzech PPP znów zostanie dodane czwarte P jak prokurator.
– W Polsce pod rządami ustawy o PPP i ustawy o koncesjach nie doszło nigdy nawet do oskarżenia (nie wspominając o skazaniu) jakiejkolwiek osoby w związku z przygotowywanym lub realizowanym projektem PPP – a pamiętajmy, że tych procedur było już ok. 150, zaś przygotowywanych przedsięwzięć są kolejne setki – uspokaja dr Rafał Cieślak.
Jego kancelaria w 2010 roku przeszkoliła na zlecenie Ministerstwa Gospodarki służby kontrolne (NIK, CBA, CBŚ, policję, prokuraturę). Z rozmów z kontrolerami wynikało, że nie traktują PPP jako czegoś podejrzanego, z góry skazanego na nieprawidłowości, korupcję.
– Jeden z pierwszych w Polsce zrealizowanych projektów PPP, który miałem przyjemność przygotowywać i prowadzić od A do Z, jest już po kontroli regionalnej izby obrachunkowej. Nie było z nią problemów, wiemy, na co zwracali uwagę kontrolerzy, udzieliliśmy dodatkowych wyjaśnień i już. Obyło się nawet bez zaleceń pokontrolnych – wyjaśnia dr Rafał Cieślak.
Wielu sprawdzających
Projekt PPP mogą kontrolować oprócz NIK także RIO, UZP, ABW, CBA, CBŚ.
– Z jednej strony zakres możliwych kontroli i liczba organów, które mogą kontrolować projekty PPP, są zbliżone do typowych zamówień publicznych. Z drugiej strony, projekty PPP cechuje element nowości i z reguły duży stopień skomplikowania pod względem prawnym, co odróżnia je od klasycznych zamówień publicznych – podkreśla Aldona Kowalczyk, szef działu zamówień publicznych w kancelarii Salans.
To podobieństwo PPP do zamówień publicznych może być problemem przy kontrolach. Kontrolerzy mogą przekładać swoje doświadczenia z zamówień na PPP.
– Nowe przepisy o PPP mamy od 3 lat. Regulacje dotyczące zamówień publicznych funkcjonują w obrocie prawnym już prawie 20 lat. Przez to brak ustalonej praktyki i orzecznictwa zwiększa więc ryzyko błędów przy PPP zarówno po stronie urzędników, jak i kontrolerów – tłumaczy Aldona Kowalczyk.
Dlatego jej zdaniem tak ważne jest, aby kontrolujący znał dobrze to, co kontroluje.
Musi też rozumieć uwarunkowania prawne, w przeciwnym razie wzrasta ryzyko stawiania przez niego niezasadnych zarzutów, których weryfikacja trwa później miesiącami, jeśli nie latami. Jeżeli przykładowo samorząd wybiera partnera prywatnego w trybie ustawy o koncesji, procedura wyboru partnera cechuje się większym odformalizowaniem i większą elastycznością niż w przypadku typowego zamówienia publicznego.
– Właśnie przenoszenie sposobu myślenia z kontroli zamówień publicznych może prowadzić do błędnych konkluzji – uważa Aldona Kowalczyk.
Samorządy, które mimo wszystko zdecydowały się na PPP, muszą liczyć się z tym, że kontrolować je może wiele podmiotów. Może to robić NIK pod kątem legalności, gospodarności i rzetelności. Co więcej, umowy o PPP podlegają kontroli także RIO, które sprawdzają gospodarkę finansową oraz zamówienia publiczne samorządu pod kątem zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.
Umowa o PPP może być m.in. zawarta po przeprowadzeniu postępowania na podstawie ustawy – Prawo zamówień publicznych. A wtedy istnieje możliwość kontroli postępowania przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
A do tego wszystkiego należy dodać, że pracownicy jednostek samorządu terytorialnego podlegają odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obszar PPP kontrolują też organy zajmujące się zwalczaniem korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, jak CBA i CBŚ.