Ustawodawstwo wydawane w celu przeciwdziałania pandemii COVID-19 i jej skutkom począwszy od specustawy z 2 marca nie mogło nie wywrzeć wpływu na funkcjonowanie samorządów.
prof. Hubert Izdebski, członek zespołu ekspertów samorządowych Fundacji im. Stefana Batorego, profesor na Wydziale Prawa SWPS Uniwersytetu Humanistycznospołecznego, członek korespondent Polskiej Akademii Nauk
Pandemia, której powagi 2 marca jeszcze nie dostrzegano, wymaga skoordynowania, a w pewnym zakresie również scentralizowania działań mających na celu minimalizację jej skutków. Nie da się tego osiągnąć bez współdziałania organów i agend administracji publicznej przy szerokim włączeniu samorządu terytorialnego, któremu zgodnie z konstytucją powinna przysługiwać istotna część zadań publicznych.
Reklama
Współdziałanie takie zapewniałaby ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Właściwego w sytuacji pandemii stanu rządzący nie chcieli jednak wprowadzić z powszechnie znanych powodów. W sposób niespójny czy wręcz chaotyczny usiłowali reagować na bieg rzeczy poprzez wydawanie kolejnych ustaw (specustawa z 2 marca doczekała się już 13 nowelizacji, z których sześć łączyło się z uchwalaniem kolejnych tarcz, mających na celu bardziej zwalczanie skutków wprowadzanych restrykcji niż samej pandemii), a przede wszystkim rozporządzeń, które niezgodnie z konstytucją nakładały restrykcje na obywateli i różne rodzaje ich działalności.

Reklama
Już po ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego weszła w życie istotna nowelizacja ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, pozbawiająca samorząd wszelkiego wpływu na instytucję, która w czasie pandemii okazuje się być jedną z najważniejszych w państwie. W uzasadnieniu projektu nowelizacji napisano, że zmiany wpisują się „w potrzebę zapewnienia skuteczniejszego, lepiej skoordynowanego oraz jednolicie sprawowanego w skali całego kraju nadzoru nad bezpieczeństwem epidemiologicznym”, zaspokajając „potrzebę wprowadzenia zarządzania hierarchicznego, które skuteczniej zapewni realizację jednolitej strategii i polityki rządu w obszarze ochrony zdrowia publicznego”.
Słowa te jednoznacznie wskazują kierunek zmian, który – w oczywistej od początku pandemii sytuacji braku strategii i polityki rządu – znalazł wyraz również w koronawirusowym prawodawstwie wraz z praktyką jego tworzenia i stosowania: kierunek na centralizację, a tym samym ograniczanie roli samorządu. Argumentem za centralizacją ma być jednolity charakter państwa. We wrześniu 2019 r. współprzewodniczący ze strony rządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego ogłosił, że „jesteśmy państwem jednolitym, które jest silne, kiedy jest unitarne, a nie podzielone między województwa, gminy i powiaty”. Tymczasem we Francji, bliskiej nam przez długi czas w poglądach na decentralizację, unitaryzm jest rozumiany jako zdecentralizowana, a do tego asymetryczna organizacja państwa.
Jak silne w walce z pandemią i jej skutkami może być unitarne państwo scentralizowane, każdy może ocenić na podstawie naszych tegorocznych doświadczeń. Miałem okazję szerzej przedstawić problematykę oddziaływania koronawirusowego prawodawstwa na samorządy. W opracowaniu „Ustawodawstwo okresu pandemii a funkcjonowanie samorządu”, pierwszym z serii „Tarcze antykryzysowe – dokończenie budowy państwa PiS?” Forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego, poddałem analizie podstawowe koronawirusowe akty normatywne mające wpływ na samorząd, przepisy dotyczące funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych i organów władz publicznych, wreszcie przepisy dotyczące wyłącznie działania samorządu w obszarach szczególnie go angażujących, czyli ochrony zdrowia i oświaty.
Koronawirusowe prawodawstwo – nadzwyczajne ze względu na sytuację, lecz niewydawane w ramach nadzwyczajnego stanu klęski żywiołowej – pogłębiło proces, na który w wyniku centralizacyjnej polityki obecnego obozu rządzącego składało się ograniczanie zakresu działania jednostek samorządu i powodowanie zmniejszania się ich dochodów, przede wszystkim poprzez brak rekompensowania obniżek i ulg podatkowych. W okresie pandemii, gdy dochody samorządów i tak zmniejszają się wskutek lockdownu i jego następstw, konieczne obniżki i ulgi podatkowe pozostały bez rekompensaty.
28 listopada Sejm, mimo negatywnej opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, uchwalił kolejną ustawę mogącą zmniejszyć dochody samorządu: o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i o podatku dochodowym od osób prawnych (jednostki samorządu mają odpowiednie udziały we wpływach z tych podatków). Nowe prawodawstwo, odbierając zarazem czy poważnie ograniczając kompetencje samorządu (jak to było w odniesieniu do decydowania od 1 września o zamknięciu szkół, dopóki szkoły nie zostały zamknięte na podstawie decyzji rządowej), zachowuje, a nawet zwiększa jego odpowiedzialność, w tym finansową, za funkcjonowanie danego obszaru zadań.
Najnowszym przykładem może być negatywnie zaopiniowany przez Komisję Wspólną projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który wprowadza instytucję krajowego i wojewódzkiego planu transformacji w ochronie zdrowia. Plan byłby ustalony przez ministra zdrowia i wojewodę bez udziału samorządowców, ale za skutki jego wdrażania odpowiedzialność ponosiłby nie minister czy wojewoda, ale ostatecznie właściwe jednostki samorządu. Wszystko to w sytuacji, gdy co najmniej 90 jednostek samorządu może w tym roku utracić płynność finansową, a wszystkie są zmuszone oszczędzać na wydatkach. Pierwsza, jak wynika ze świeżo ogłoszonych wyników badań Polskiego Instytutu Ekonomicznego dotyczących finansów miast, idzie do cięcia kultura – w 80 proc. miast. Druga jest ochrona zdrowia – w 75 proc. miast.
Stan i perspektywy funkcjonowania samorządowego segmentu władzy wykonawczej są wyznaczane nawet nie tyle przez szczególne treści koronawirusowego prawodawstwa i jego chaotyczność, cechującą także liczne przepisy, które mają obowiązywać nawet po epidemii, ile przez brak partnerskiego podejścia do samorządu, będący jednym z wyrazów centralistycznego i etatystycznego nastawienia rządzących. Pierwsze po lutym 2020 r. posiedzenie Komisji Wspólnej odbyło się dopiero 3 czerwca, gdy tarcza 4.0 była już w Sejmie. Poprzednie tarcze natomiast w ogóle nie były konsultowane z samorządowcami.
Zauważając powrót do regularnych spotkań w ramach komisji i do okazjonalnych spotkań poza komisją, trzeba też zauważyć stałe skargi samorządowców na zaskakiwanie wieloma decyzjami rządowymi, choćby podjętą w ostatniej chwili decyzją o zamknięciu cmentarzy w tradycyjnym okresie ich odwiedzin. Brak współpracy, wynikający z braku partnerskiego traktowania samorządu, utrudnia walkę z pandemią, a w perspektywie może negatywnie rzutować na zdolność do wychodzenia z kryzysu spowodowanego przez COVID-19.