W projekcie nowelizacji tarczy antykryzysowej znalazł się m.in. zapis przewidujący niepobieranie przez gminy opłaty targowej od 1 stycznia 2021 r. Czy wpłynie to na umowy, które gminy zawierają na zarządzanie/administrowanie targowiskami? Składnikiem wynagrodzenia zarządców są bowiem nierzadko procentowe udziały od opłaty targowej. Jak w takiej sytuacji powinna się zachować jednostka i jak przygotować się do nowego stanu prawnego?
Tytułem wstępu warto wskazać, że opłata targowa to opłata lokalna, która ma źródło w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Jak wskazano w art. 15 tego aktu, rada gminy może wprowadzić opłatę targową, którą pobiera się od osób fizycznych, prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b [zgodnie z nim opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub w ich częściach – red.].
Podstawy prawne
Targowiskami, o których mowa w ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, są wszelkie miejsca, w których jest prowadzona sprzedaż. Co istotne, na szczeblu lokalnym sprawa tej opłaty jest regulowana przez radę gminy w oparciu o art. 19 pkt 1 lit. a ww. ustawy, gdzie postanowiono, że rada gminy uchwałą określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek. Z tym, że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć dziennie określonego pułapu ustalanego rokrocznie obwieszczeniem ministra finansów.
Odrębnym aktem prawnym od tej uchwały jest zaś umowa zawierana przez gminę z podmiotami trzecimi na zarządzanie czy administrowanie nieruchomościami będącymi targowiskami. Na jej podstawie JST zleca prowadzenie działań związanych z szeroko pojętym funkcjonowaniem określonego targowiska. W zakres ten wchodzą m.in. pobieranie różnych opłat (np. targowej, za rezerwację miejsc handlowych), a także utrzymanie czystości i porządku na terenie targowiska. Podmioty zarządzające są najczęściej wyłaniane w drodze postępowań przetargowych przeprowadzanych w oparciu o prawo zamówień publicznych bądź w ramach przetargów prowadzonych według wewnętrznych zarządzeń odnośnie zamówień publicznych poniżej progu unijnego.
Nowa covidowa regulacja
W Sejmie jest procedowany projekt PiS z 26 października 2020 r. dotyczący nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (druk nr 704). Znajdują się w nim różne regulacje prawne, które mają wspierać przedsiębiorców. Jedną z nich jest projektowany art. 1 pkt 20, gdzie m.in. postanowiono, że od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r. nie pobiera się opłaty targowej. Z tego tytułu jednostkom samorządu terytorialnego ma przysługiwać rekompensata ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, o ile dochód z opłaty targowej pobranej przez gminy w 2019 r. przekroczył 10 tys. zł. Projekt wskazuje, że podstawę do wyliczenia rekompensaty stanowią dochody z tytułu opłaty targowej wykazane za 2019 r. w sprawozdaniach JST, których obowiązek sporządzania wynika z ustawy z o finansach publicznych, z uwzględnieniem korekt sprawozdań złożonych do właściwych regionalnych izb obrachunkowych do 30 czerwca 2020 r.
Środki z rekompensaty miałyby zostać przekazane samorządom do 31 marca 2021 r. na ich rachunki bankowe i stanowić ich dochód budżetowy.
Wpływ na zarządców
Zapewne ww. regulacja wejdzie w życie w tej czy innej, zmodyfikowanej wersji. Niezależnie jednak od ostatecznej wersji zapisu legislacyjnego, może ona mieć istotny wpływ na sposób wykonywania wspomnianych wyżej umów na zarządzanie czy administrowanie nieruchomościami będącymi targowiskami. W sytuacji, gdy składnikiem wynagrodzenia wykonawcy (zarządzającego targowiskiem) będzie – obok pewnej kwoty ryczałtowej – także inny element, np. pewien procent od wysokości pobranych opłat targowych, to w istocie rzeczy – przy założeniu wejścia w życie wskazanej regulacji – ów wykonawca utraci możliwość uzyskania tej części wynagrodzenia. Sytuacja może być jeszcze bardziej problematyczna dla obu stron umowy, gdy wynagrodzenie należne wykonawcy stanowi wyłącznie pewien procent od pobranych kwot opłaty targowej, czyli bez stałej kwoty ryczałtowej.
WAŻNE Z tytułu niepobierania opłaty targowej jednostkom samorządu terytorialnego ma przysługiwać rekompensata z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, o ile dochód z tej opłaty pobranej przez gminy w 2019 r. przekroczył 10 tys. zł.
W następstwie wejścia w życie proponowanych zmian pojawią się więc wtórne problemy – związane z rozliczaniem umów między gminą a zarządcą targowiska. Warto przy tym pamiętać, że co do zasady obowiązuje reguła niezmienności umowy, co ma zastosowanie zarówno do umów zawieranych w trybie prawa zamówień publicznych, jak i do tych poniżej progowych, zawieranych według wewnętrznych procedur w danej jednostce. Ma to zresztą także uzasadnienie w ogólnej zasadzie wynikającej z art. 354 kodeksu cywilnego. Postanowiono tam, że dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z treścią umowy i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje – także w sposób odpowiadający tym zwyczajom.
Wyjątkowy mechanizm
Wydaje się, że rozwiązania tych wszystkich wątpliwości można upatrywać w regulacjach specustawy o COVID-19 zawartych w art. 15r, a dotyczących różnych sytuacji związanych ze zmianą umowy w sprawie zamówienia publicznego (także zamówienia wyłączonego z trybu zamówień publicznych). Zgodnie z nim zamawiający – po stwierdzeniu, że okoliczności związane z wystąpieniem COVID-19, o których mowa w ust. 1 (np. innych okoliczności, które uniemożliwiają bądź w istotnym stopniu ograniczają możliwość wykonania umowy), wpływają na należyte wykonanie umowy – w uzgodnieniu z wykonawcą dokonuje zmiany umowy w szczególności przez:
1) zmianę terminu wykonania umowy lub jej części, lub czasowe zawieszenie wykonywania umowy lub jej części,
2) zmianę sposobu wykonywania dostaw, usług lub robót budowlanych,
3) zmianę zakresu świadczenia wykonawcy i odpowiadającą jej zmianę wynagrodzenia lub sposobu rozliczenia wynagrodzenia wykonawcy
– o ile wzrost wynagrodzenia spowodowany każdą kolejną zmianą nie przekroczy 50 proc. wartości pierwotnej umowy.
Jak już wyżej wskazano, ww. regulacje należy stosować odpowiednio do umów wyłączonych z prawa zamówień publicznych.
Aneksowanie
W kontekście tak uniwersalnie sformułowanych zapisów ustawy wydaje się, że gmina mogłaby rozważyć zmianę umów z zarządcami targowisk m.in. w zakresie sposobu przysługującego im wynagrodzenia. Bez wątpienia zmiana warunków umowy jest w tym przypadku wymuszona wprowadzeniem specjalnych regulacji związanych z COVID-19, czyli ww. zapisów projektu nowelizującego tarczę antykryzysową przewidujących brak opłaty targowej w 2021 r.
Z takich uwarunkowań prawnych wnioskować więc można, że strony wspomnianych umów powinny rozważyć ich zmiany, o ile rzecz jasna zaistnieją ku temu podstawy, np. dotyczące utraty składnika wynagrodzenia zarządcy targowiska. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że zastosowanie ww. mechanizmów powinno być szczegółowo udokumentowane i uzasadnione. Warto bowiem pamiętać, że choć wspomniana tarcza antykryzysowa przewiduje wiele specjalnych rozwiązań dla jednostek samorządu terytorialnego, to nie można z jej przepisów wywodzić tezy o automatycznej swobodzie ich stosowania. Każdy przypadek powinien posiadać uzasadnienie – choćby z tego względu, że gmina podlega różnym kontrolom zewnętrznym, w tym przez regionalne izby obrachunkowe. W sytuacji zaś, gdy gmina nie przedstawi argumentów i dowodów przemawiających za zastosowaniem określonego (wyjątkowego) mechanizmu, to z dużym prawdopodobieństwem zostanie to uznane za naruszenie prawa.
Abstrahując od regulacji specjalnych, za wprowadzeniem modyfikacji umów między gminą a zarządcą targowiska przemawiają także inne względy. Warto zwrócić uwagę m.in. na art. 3571 kodeksu cywilnego, gdzie postanowiono, że jeżeli z powodu nadzwyczajnej zmiany stosunków spełnienie świadczenia byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami albo groziłoby jednej ze stron rażącą stratą, czego strony nie przewidywały przy zawarciu umowy, sąd może po rozważeniu interesów stron – zgodnie z zasadami współżycia społecznego – oznaczyć sposób wykonania zobowiązania, wysokość świadczenia lub nawet orzec o rozwiązaniu umowy. Rozwiązując umowę, sąd może w miarę potrzeby orzec o rozliczeniach stron, kierując się zasadami określonymi w zdaniu poprzedzającym.
Co zaś do formy zmiany stosunku prawnego łączącego pomioty zarządzające targowiskami z gminami, to wydaje się, że trafniejszym rozwiązaniem z punktu widzenia legislacyjnego będzie dokonanie zmiany pierwotnie obowiązującej umowy (przez stosowne aneksy), a nie zawieranie zupełnie nowej. Podpisanie nowej umowy może wypaczyć mechanizm stosowania ww. specjalnych regulacji tarczy antykryzysowej, gdzie ustawodawca posługuje się przecież sformułowaniem – zmiana. Poza tym przy zawarciu nowego kontraktu zatracona byłaby dotychczasowa konstrukcja postanowień umownych. Dlatego też w świetle ww. regulacji zmiany powinny przybrać formę aneksu do umowy pierwotnej.
Roszczenia
Ubocznie warto także odnieść się do aspektu sądowego dochodzenia roszczeń przez ww. podmioty, bowiem nie można rzecz jasna wykluczyć sytuacji, w której podmiot zarządzający wystąpi przeciwko gminie z roszczeniami właśnie na drodze postępowania sądowego. Wydaje się jednak, że taki sposób działania nie będzie korzystny dla żadnej ze stron. Dochodzenie roszczeń na drodze sądowej z reguły wiąże się z długotrwałością postępowania, co w ostateczności może mieć negatywne skutki dla gminy. JST może w ich wyniku np. zostać zobowiązana do zapłaty podmiotom zarządzającym nie tylko samych należności (potencjalnie utraconych, odszkodowań), lecz także wynikających z nich odsetek i kosztów sądowych. Te zaś składniki długu z pewnością nie są pożądane w budżecie gminy, a mogą teoretycznie w znaczny sposób podwyższyć kwotę zasadniczych roszczeń. I znów przy takim założeniu rozsądnym rozwiązaniem wydaje się być zmodyfikowanie dotychczasowych postanowień umownych.
!Gminy obowiązuje zasada niezmienności umowy, co ma zastosowanie zarówno do umów zawieranych w trybie prawa zamówień publicznych, jak i do umów poniżej progowych zawieranych według wewnętrznych procedur w danej jednostce.
Tak więc uwzględniając całokształt wskazanych aspektów prawnych, w tym projektowanych zmian w zakresie dotyczącym zaniechania poboru opłaty targowej w 2021 r., przyjąć należy, że mogą one negatywnie oddziaływać na umowy cywilnoprawne wiążące gminę z podmiotami zarządzającymi (administrującymi) targowiskami. Warto więc wykonać pewne działania wyprzedzające i już teraz przygotować się do ewentualnych skutków wejścia w życie ww. regulacji, np. przez podjęcie rozmów czy kalkulacji w zakresie ewentualnych zmian obowiązujących w ww. zakresie umów.
Podstawa prawna
• ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1170)
• ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1086)
• specusawa o COVID-19, czyli ustawa z 2 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1842)
• ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740).
