Austriackie samorządy walczą o odszkodowania za szkody wyrządzone działalnością kartelu windowego. W Polsce takich żądań jeszcze nie ma, lecz istnieją przepisy, które mogą ułatwić ich dochodzenie
Możliwość dochodzenia odszkodowań za szkody kartelowe, a więc szkody spowodowane naruszającymi prawo konkurencji porozumieniami, jest w Polsce tematem wciąż mało znanym. Brak też przełomowych orzeczeń sądowych w tym zakresie. Dominuje publicznoprawna regulacja, a jej egzekwowaniem w interesie publicznym zajmuje się prezes UOKiK. Jednak nie ma on kompetencji nałożenia na nieuczciwych przedsiębiorców obowiązku wyrównania szkód, które zostały wyrządzone działaniem kartelu. Aby uzyskać odszkodowanie, konieczne jest wystąpienie z odpowiednim powództwem do sądu cywilnego, o czym powinny pamiętać także samorządy, jednostki im podległe czy instytucje wspierające.

W Europie idzie nowe

Przykładem wystąpienia przez organ samorządu terytorialnego z takim roszczeniem jest sprawa przed Trybunałem Sprawiedliwości UE z 12 grudnia 2019 r. (sygn. C-435/18). Jeden z austriackich landów związkowych domagał się odszkodowania od uczestników tzw. kartelu windowego (zawartego między Kone, Otis, Schindler i ThyssenKrupp). Celem działania tego kartelu było zapewnienie uprzywilejowanemu przedsiębiorcy wyższej ceny niż ta, którą mógłby on uzyskać w normalnych warunkach konkurencji. W związku z tym pojawiła się kategoria podmiotów, które zapłaciły więcej za windy, schody ruchome czy za ich serwisowanie. Komisja Europejska odkryła ten kartel w 2003 r. i w 2007 r. nałożyła grzywny z tytułu jego działalności na rynkach belgijskim, niemieckim, niderlandzkim i luksemburskim. W ślad za decyzją zostały wniesione indywidualne powództwa.
W sprawie przed Trybunałem (obok kraju związkowego z powództwem wystąpiły firmy deweloperskie) szkoda nie powstała bezpośrednio w związku z zakupem i montażem wind czy schodów, lecz oznaczała uszczerbek w udzielanym przez ten land wsparciu na realizację przedsięwzięć budowlanych. Wsparcie to mogło przybrać następującą formę:
  • dopłat bezpośrednich – beneficjent otrzymywał część kosztów budowy jako dotację, której nie musiał zwracać;
  • dopłat annuitetowych – kraj związkowy zwracał beneficjentowi część rat kredytowych;
  • pożyczek preferencyjnych – kredytów udzielanych na preferencyjnych warunkach, które dają beneficjentom możliwość finansowania projektów ze środków zewnętrznych przy niższym oprocentowaniu niż to powszechnie stosowane na rynku.
Co ważne, niezależnie od formy, wsparcie zawsze odpowiadało określonej wartości procentowej łącznych kosztów budowy.
W opisywanej sprawie roszczenia wynikały z udzielania pożyczek preferencyjnych. W wyniku wyższych cen wind zamontowanych w budynkach, na budowę których udzielono wsparcia, wysokość pożyczek preferencyjnych okazała się większa niż miałoby to miejsce, gdyby kartel nie dokonał nielegalnych uzgodnień. Kraj związkowy wskazywał przed TSUE, że poniósł szkodę wynikającą z faktu, iż preferencyjna wysokość oprocentowania pożyczek, których udzielił, była niższa niż średnie oprocentowanie obligacji federalnych.
W sprawie zawisłej przed sądami krajowymi powstało wiele wątpliwości, czy instytucja wspierająca – a więc nie podmiot, który dokonał zakupu produktów objętych ustaleniami kartelowymi – może domagać się odszkodowania z tytułu szkody, która pośrednio jest związana z działalnością kartelu. Sąd krajowy zwracający się z pytaniem prawnym zmierzał do ustalenia, czy szkoda pozostaje w wystarczającym związku z celem zastosowania zakazu karteli zawartym w art. 101 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. C 326, 26/10/2012 P. 0001 – 0390; dalej TFUE), a więc utrzymaniu konkurencji na rynku, którego dotyczy kartel.
Trybunał uznał – powołując się na swoje wcześniejsze rozstrzygnięcia – że zapewnienie pełnej i praktycznej skuteczności art. 101 TFUE, jak i właściwa ochrona przed szkodliwymi konsekwencjami naruszenia reguł konkurencji, zostałyby poważnie zagrożone, gdyby ograniczono możliwość dochodzenia odszkodowania za szkodę powstałą w wyniku działania kartelu do dostawców i nabywców na rynku, którego dotyczy kartel. Pozbawiłoby potencjalne ofiary możliwości dochodzenia odszkodowania. W związku z tym podmioty, które nie działają jako dostawcy lub nabywcy na rynku, którego dotyczy kartel, muszą mieć możliwość dochodzenia naprawienia szkody wynikającej z faktu, że w wyniku działań kartelu musiały przyznać większe dotacje, niż gdyby kartel nie istniał, a zatem nie były w stanie uwzględnić tej różnicy w bardziej dochodowych inwestycjach. Do sądu krajowego należy ustalenie, jaką szkodę poniósł kraj związkowy w praktyce.

Ułatwione dochodzenie

Możliwość dochodzenie roszczeń za naruszenia unijnego prawa konkurencji została potwierdzona w 2001 r. przez TSUE w wyroku w sprawie Cou rage i Crehan (sygn. C-453/99). Od tego czasu trybunał wielokrotnie podkreślał, że art. 101 ust. 1 TFEU – a więc przepis zawierający zakaz porozumień kartelowych – wywołuje bezpośrednie skutki w stosunkach między jednostkami i przyznaje im prawa, które sądy krajowe są zobowiązane chronić. Trybunał stoi na stanowisku zapewnienia pełnej i praktycznej skuteczności art. 101 ust. 1 TFEU, zgodnie z którą każdy podmiot może żądać naprawienia szkody, która została mu wyrządzona przez praktykę ograniczającą lub zakłócającą konkurencję. Jednakże między szkodą a porozumieniem lub zakazaną praktyką musi istnieć związek przyczynowy (wyrok w sprawie Manfredi, sygn. C-295, 298/04).
Ułatwieniem dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji jest również przyjęta w 2014 r. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z 26 listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego (Dz. Urz. L 349 z 5.12.2014, str. 1–19).
Dyrektywa została w Polsce zaimplementowana ustawą z 21 kwietnia 2017 r. o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji (Dz.U. 2017 r. poz. 1132). Prace nad przyjęciem dyrektywy trwały długo, bowiem zostały już rozpoczęte po wydaniu przez TSUE wyroków w sprawie Courage i Crehan oraz Manfredi. Celem dyrektywy jest wprowadzenie wspólnych zasad dla państw członkowskich – ułatwiających dochodzenie roszczeń tak, aby zapewnić skuteczne ich dochodzenie w całej Unii Europejskiej.
Przy czym należy wskazać, że nawet przed uchwaleniem dyrektywy i wprowadzeniem ustawy możliwe było dochodzenie prywatnych roszczeń z tytułu praktyk ograniczających konkurencji, na co wskazywał Sąd Antymonopolowy już w 1993 r. (sygn. XVII Amr 42/93). Jednakże specyfika tych roszczeń powodowała, że ich prywatne dochodzenie praktycznie w Polsce nie miało miejsca.
Dyrektywa zawiera szereg przepisów, które mają na celu ułatwienie kierowania roszczeń przez poszkodowanych działaniami uczestników kartelu. Utrudnienia te były związane m.in. ze sposobem ustalenia (oszacowania) wysokości szkody, uzyskaniem dostępu do akt sprawy prowadzonej przez organ ochrony konkurencji. Zgodnie z treścią dyrektywy ostateczna decyzja stwierdzająca istnienie naruszenia jest wiążąca dla sądów oraz istnieje domniemanie wyrządzenia szkody przez naruszenie prawa konkurencji. Jest to daleko idące ułatwienie dla poszkodowanych, ponieważ to sprawca – by uwolnić się od odpowiedzialności – musi udowodnić, że takiej szkody bądź związku przyczynowo-skutkowego między uszczerbkiem poniesionym przez powoda a naruszeniem prawa ochrony konkurencji przez sprawcę nie było.
W ślad za dyrektywą ustawa ją implementująca wprowadziła – obok rozwiązań opisanych powyżej – zasadę odpowiedzialności przez sprawcę naruszenia opartej na winie. Sprawca, aby od tej odpowiedzialności się uwolnić, musi wykazać, że winy nie ponosi. Dodatkowo w ustawie podkreślono – co jest istotne w kontekście wyroku omawianego na początku – że jest obowiązany do naprawienia szkody wyrządzonej komukolwiek. Oznacza to, że tradycyjna odpowiedzialność kodeksowa obejmująca osoby bezpośrednio dotknięte skutkami zostaje rozszerzona o inne podmioty, np. o nabywcę pośredniego (art. 4). Wreszcie ustawa wprowadza solidarną odpowiedzialność wszystkich naruszycieli za całość szkody, za wyjątkiem małych i średnich przedsiębiorców, którzy ponoszą odpowiedzialność wyłącznie wobec swoich nabywców/dostawców bezpośrednich lub pośrednich – pod warunkiem że udział MiSP w rynku właściwym nie przekracza 5 proc. przez cały okres trwania naruszenia. W sprawach nieuregulowanych ustawa odsyła do przepisów kodeksu cywilnego o czynach niedozwolonych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495; tytuł VI). Ustawa wprowadza również szereg istotnych ułatwień w dostępie do materiału dowodowego. Z ułatwień tych zostały wyłączone oświadczenia złożone w ramach programu leniency (program łagodzenia kar) i propozycji ugodowych.

Znaczenie dla samorządów

Sprawa kartelu windowego nie jest jedyną z ubiegłego roku, która dotyczyła jednostki samorządowej. W marcu 2019 r. TSUE rozstrzygnął również zagadnienie prawne dotyczące Finlandii, a konkretnie miasta Vantaa. Powództwo obejmowało odpowiedzialność za koszty dodatkowe, które musiało ono ponieść w związku z kładzeniem nawierzchni asfaltowych i zawyżonymi cenami (z uwagi na działanie kartelu). W międzyczasie doszło do zmian właścicielskich w odniesieniu do uczestników kartelu, a część ze spółek uległa dobrowolnej likwidacji. Zgodnie z podstawowymi zasadami odpowiedzialności cywilnej odpowiedzialność ponosi podmiot, który wyrządził szkodę. Sąd krajowy zwrócił się do TSUE, aby m.in. rozstrzygnął, czy zasada pełnej i praktycznej skuteczności prawa unijnego skutkuje tym, że odpowiedzialność za naruszenie unijnego prawa konkurencji należy przypisać spółce przejmującej kapitał i kontynuującej działalność gospodarczą spółki, która uczestniczyła w kartelu.
TSUE, powołując się na zasadę pełnej i praktycznej skuteczności art. 101 ust. 1 TFEU, uznał, że jeśli jednostki odpowiedzialne za szkodę spowodowaną naruszeniem unijnych reguł konkurencji mogłyby unikać sankcji przez samą tylko zmianę „tożsamości” w drodze restrukturyzacji, zbycia lub innych zmian prawnych czy organizacyjnych, to zagrażałoby to zarówno celowi zamierzonemu przez ten system, jak i skuteczności tych reguł. TSUE przeanalizował, że akcje spółek były nabywane przez innych uczestników kartelu, którzy przejęli całą działalność gospodarczą, a następnie przeprowadziły ich likwidację. W związku z powyższym TSUE uznał, że spółki przejmujące mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności za szkodę spowodowaną przez kartel.
Również w niektórych jurysdykcjach, np. w Holandii czy Niemczech, trwa wiele postępowań odszkodowawczych przeciwko producentom ciężarówek, których kartel został ukarany przez Komisję Europejską w 2017 r. (sygnatura: AT.39824) karami o łącznej wysokości 3,8 mld euro. Powództwa wytaczane są przez podmioty poszkodowane w wyniku działalności kartelu niezależnie od ich formy prawnej (chodzi o JST).
Stąd, w związku z szeregiem inwestycji prowadzonych przez jednostki samorządowe, jak również z uwagi na inne formy ich aktywności, warto zapoznać się zarówno z możliwościami dochodzenia roszczeń wynikającymi z ustawy z 21 kwietnia 2017 r. o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji, jak i zasadami wynikającymi ze skuteczności art. 101 ust. 1 TFEU wskazanymi w wyrokach TSUE. ©℗

opinia eksperta

Dr Wojciech Hartung adwokat, Kancelaria Domański, Zakrzewski, Palinka / DGP
Kwestia dochodzenia odszkodowania przez podmioty publiczne, w tym gminy, od przedsiębiorców – sprawców naruszenia prawa konkurencji – nie jest szeroko rozpowszechniona w Polsce. Trudno wskazywać powody takiego zachowania; prawdopodobnie jest to spowodowane tym, że możliwość ta została wprowadzona do naszych przepisów stosunkowo niedawno i nie można jeszcze mówić o określonej praktyce w tym zakresie. Ponadto samych spraw, w których można by racjonalnie wykazywać szkody spowodowane zmowami przetargowymi, na razie nie ma wiele. To może się zmienić, ponieważ jest to obszar, którym interesuje się UOKiK, zresztą nie tylko w Polsce, lecz także w innych krajach UE. Kolejnym powodem może być identyfikacja podmiotu, od którego można dochodzić odszkodowania. Tu również mamy rozbieżności pomiędzy definicją przedsiębiorcy wynikającą z prawa unijnego, która jest szeroka i obejmuje podmioty z grupy, a rozwiązaniami krajowymi.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że jest to kolejny element powiązania prawa konkurencji i zamówień publicznych, bowiem to w tym obszarze najczęściej będzie można identyfikować potencjalne szkody powodowane przez sprzeczne z prawem konkurencji zachowania wykonawców. Można powiedzieć, że dodatkową kwestią związaną z odpowiedzialnością wykonawcy jest możliwość wykluczenia go z postępowania, co jest regulowane przepisami dotyczącymi zamówień publicznych. Co ciekawe, już dzisiaj orzeczenia TSUE dotyczące zamówień publicznych mają w tle właśnie spory odszkodowawcze – przykładem może być sprawa C-124/17 Vossloh. Nie ulega wątpliwości, że te dwa wzajemnie przenikające się obszary prawa będą miały w najbliższym czasie istotne znaczenie zarówno dla zamawiających, jak i wykonawców