Do naszej gminy zwrócił się park narodowy z prośbą o dofinansowanie działalności w zakresie ochrony wartości przyrodniczych. Czy możemy to zrobić? Mamy wątpliwość, bo nie wynika to ani z ustawy o samorządzie gminnym, ani z przepisów o finansach publicznych.
Podstawą do przekazania wspomnianych środków dla parku narodowego może być odpowiednia umowa. Oczywiście powinny one zostać ujęte w planie wydatków budżetu gminy i stanowić dotację dla parku. W tym przypadku należy odnieść się przede wszystkim do ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych.
Trzeba szukać potwierdzenia
W art. 7 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) ustawodawca zawarł katalog zadań własnych gminy. W ust. 1 pkt 1 wskazano, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Jak uznał jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 14 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 290/14): „Sprawy objęte katalogiem zawartym w art. 7 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym nie stwarzają samodzielnej podstawy dla działania gminy. Każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy winien być potwierdzony i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy”. Katalog zadań własnych gminy obejmuje wiele spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyła art. 7 ust. 1 u.s.g. Warto zwrócić uwagę, że ustawodawca w tym przepisie wskazał ogólnie na zadanie własne gminy, m.in. z zakresu ochrony przyrody. Rzecz jasna tak sformułowana regulacja prawna nie daje podstawy do wydatkowania środków finansowych, konieczny jest bowiem przepis rangi specjalnej, które legalizowałby tego typu wydatek.
Z pewnością takiej specjalnej podstawy nie ma w ustawie o finansach publicznych, w art. 44 ust. 2 której zawarto za to przepis wręcz wymagający istnienia materialno-prawnej podstawy wydatku. Wynika z niego, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Wspomnieć również należy, że naruszenie tej normy może skutkować sasnkcjami z ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Ustawa o ochronie przyrody pozwala na dotację
W omawianym przypadku właściwa norma jest zawarta w ustawie o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.). Kluczowe znaczenie ma art. 8h u.o.p., który określa przychody parku i wymienia ich zamknięty katalog z podziałem na przychody obligatoryjne i fakultatywne. Do przychodów obligatoryjnych zaliczono m.in. dotacje z bud żetu państwa, dotacje oraz pożyczki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, z wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wpływy z opłat z działalności edukacyjnej parku oraz za wstęp do obiektów związanych z tą działalnością, z wynajmu pomieszczeń oraz z tytułu dzierżawy, najmu lub użytkowania nieruchomości. Z kolei za przychody fakultatywne uznano m.in. dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone na realizację zadań związanych z ochroną wartości przyrodniczych lub kulturowych regionu. Zatem materialno-prawna podstawa do przekazania środków finansowych dla parku narodowego na opisane w pytaniu cele istnieje. Jednocześnie jasne jest, że środki te będą miały charakter dotacji celowej. W art. 126 tej ustawy o finansach publicznych postanowiono bowiem, że dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki, m.in. z budżetu JST, przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.
Warto również odnotować wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r. (sygn. akt I ACa 929/13), w którym wskazano, że: „Istotnymi cechami dotacji jest m.in. to, że dotacja podlega szczególnym zasadom rozliczania i przeznaczona powinna być na realizację zadań publicznych. W ramach szczególnego rygoru prawnego odnoszącego się do takiej dotacji konieczne jest zawarcie umowy, w której określona powinna być jej wysokość, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji, a także termin wykorzystania, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego”.
Podstawa prawna
• art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)
• art. 44 ust. 2, art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2020)
• art. 8h ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)
• ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2020)
