Jestem główną księgową w urzędzie miasta. Niestety przy wypłacie nagród jubileuszowych dwóm pracownikom do okresu uprawniającego do takiej gratyfikacji doliczono przez pomyłkę czas urlopu bezpłatnego. Czy przepisy wydatkowe zostały naruszone? Czy może się to wiązać z dyscypliną finansów publicznych dla burmistrza?
Przedstawiona sprawa dotyczy dwóch kwestii – dopuszczalności wydatkowania środków z budżetu gminy na wydatki z tytułu nagród jubileuszowych dla pracowników samorządowych oraz ewentualnej odpowiedzialność za takie czynności. W tym zakresie miarodajne są przede wszystkim regulacje ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. W art. 2 ust. 1 tej ustawy postanowiono, że jej przepisy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, ich jednostkach pomocniczych, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych. Natomiast w art. 38 została wyjaśniona materia dotycząca nagród jubileuszowych. W ust. 2 tego przepisu określono, że przysługuje ona w wysokości:
- po 20 latach pracy – 75 proc. wynagrodzenia miesięcznego;
- po 25 latach pracy – 100 proc. wynagrodzenia miesięcznego;
- po 30 latach pracy – 150 proc. wynagrodzenia miesięcznego;
- po 35 latach pracy – 200 proc. wynagrodzenia miesięcznego;
- po 40 latach pracy – 300 proc. wynagrodzenia miesięcznego;
- po 45 latach pracy – 400 proc. wynagrodzenia miesięcznego.
Wynagrodzenie, o którym mowa wyżej, oblicza się według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Co istotne, w ust. 5 postanowiono, że do okresów pracy uprawniających do dodatku za wieloletnią pracę, nagrody jubileuszowej i jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy wlicza się wszystkie poprzednio zakończone okresy zatrudnienia oraz inne, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Jak zaś wynika z art. 174 par. 2 kodeksu pracy – urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze.
Wolno po, a nie przed
W ścisłym związku z tymi normami pozostają regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. I tak, z par. 8 ust. 1 i 4 tego aktu wykonawczego wynika, że pracownik samorządowy nabywa prawo do nagrody jubileuszowej w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody albo w dniu wejścia w życie przepisów wprowadzających nagrody jubileuszowe. Nagrodę wypłaca się niezwłocznie po nabyciu do niej prawa. Wypłacenie jej przed tym terminem stanowi działanie wadliwe.
Takie wydatkowanie środków stanowi również naruszenie podstawowej zasady wynikającej z ustawy z o finansach publicznych, wynikającej z art. 44 ust. 2. Postanowiono tam, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi ich poszczególnych rodzajów. A status takiej jednostki ma m.in. gmina.
Opisane wyżej naruszenie może mieć również konsekwencje na płaszczyźnie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Miarodajnym przepisem przewidującym odpowiedzialność za ww. czyn jest art. 11 ust. 1. Ustawodawca postanowił tam, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.
Burmistrz może mieć problem
Co jednak istotne, dla przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymagane jest łączne spełnienie czterech warunków:
1. popełniony czyn jest kwalifikowany jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
2. sprawca czynu jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności,
3. naruszenie dyscypliny finansów miało charakter zawiniony,
4. naruszenie dyscypliny finansów publicznych było szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy.
W kontekście tych przesłanek należy ocenić możliwość poniesienia ewentualnej odpowiedzialności przez włodarza, który podejmował decyzję odnośnie wypłaty nagród jubileuszowych. Niewątpliwie jego zachowanie wypełnia dyspozycję art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ponieważ to burmistrz podejmował decyzję o przeznaczeniu środków finansowych na ten wydatek, to on jest podmiotowo zdolnym do ponoszenia odpowiedzialności w tym zakresie. Pewne jest również to, że takie działanie miało charakter zawiniony, bowiem włodarz nie zastosował się do normy prawnych (czyli do art. 38 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 174 par. 2 kodeksu pracy, art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, par. 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych), choć miał obiektywnie możliwość postępowania zgodnie z tymi normami. Taki kierunek interpretacyjny prezentowany jest też w orzecznictwie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej GKO, por. np. orzeczenie z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt BD1F.4800.40.2017).
Nie zawsze kara
Problematyczne może być jedynie przypisanie działaniu burmistrza przesłanki ostatniej, tj. szkodliwości dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy. I tu właśnie pojawia się pewna możliwość uniknięcia kary upomnienia czy nagany mimo istnienia winy. Wskazówki w tym względzie dostarcza orzeczenie GKO z 19 marca 2018 r. (sygn. akt BDF1.4800.2.2018), którym utrzymano orzeczenie komisji orzekającej pierwszej instancji, a ta umorzyła postępowanie co do podobnego naruszenia – z powodu znikomego stopnia szkodliwości dla finansów publicznych. Taką możliwość prawną przewiduje art. 28 ust. 1 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. W uzasadnieniu ww. orzeczenia GKO stwierdziła m.in., że „zarzucane obwinionemu naruszenie dyscypliny finansów publicznych charakteryzowało się znikomą szkodliwością dla finansów publicznych”. Jak dodano, przemawiał za tym fakt, iż nagroda pracownikowi się należała, tylko jej przyznanie i wypłata winna była nastąpić z przesunięciem czasowym o czas niepotwierdzonego okresu zatrudnienia.
Zatem z powyższego wnioskować należy, że istnieją pewne przesłanki do łagodniejszego potraktowania działania burmistrza, choćby z uwagi na ww. kierunek interpretacyjny prezentowany przez GKO. Jednak ostateczna ocena całego czynu należy do właściwej miejscowo regionalnej komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych działającej przy regionalnej izbie obrachunkowej.
Podstawa prawna
Art. 2 ust. 1, art. 38 ust. 2 i 5 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282).
Art. 174 par. 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040).
Art. 44 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 969).
Art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440).
Par. 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936 ze zm.).
