Rada gminy planuje podjęcie uchwały w sprawie dotowania zabytków znajdujących się na naszym terenie. W projekcie są zapisy dotyczące kontroli dotacji i jej rozliczania oraz wymogi dla wnioskodawców dotyczące informowania o finansowaniu remontów przez ostanie trzy lata, kwotach i źródłach nakładów. Czy takie zapisy może weryfikować regionalna izba obrachunkowa?
Regionalna izba obrachunkowa (dalej: RIO) może nie tylko je zweryfikować, ale i podważyć w rozstrzygnięciu nadzorczym. W gestii rady gminy są bowiem jedynie kwestie związane z zasadami udzielania dotacji. W tym pojęciu nie mieszczą się zaś zapisy dotyczące kontroli i rozliczania dotacji ani tym bardziej wymogi niezwiązane z realnymi przesłankami udzielenia takiej pomocy.

Specyficzna pomoc

W art. 11 ust. 1 pkt 5 o regionalnych izbach obrachunkowych postanowiono, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Z tego zapisu wprost wynika, że regionalna izba obrachunkowa jest prawnie umocowana do weryfikowania uchwał dotacyjnych, w tym przypadku również tych, które dotyczą zabytków. Tyle odnośnie do kwestii formalnoprawnych dotyczących uprawnień nadzorczych RIO.
Samorządowcy krytycznie o muzeum Westerplatte
Samorządowcy krytycznie o muzeum Westerplatte

Zobacz również
Jeśli zaś chodzi o samą uchwałę dotacyjną, to punktem wyjścia do analizy jest art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.o.z.). Zgodnie z jego treścią – organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa na zasadach określonych w podjętej przez siebie uchwale może przyznać dotację na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków.
System udzielania pomocy finansowej na zabytki jest jednak specyficzny, ponieważ rada podejmuje decyzję dwukrotnie. Trafnie wyjaśniono tę kwestię w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 3 stycznia 2013 r. (znak 1/1/2013). Wskazano w niej, że „dążąc do udzielenia dotacji na zabytki, organ stanowiący gminy podejmuje dwie uchwały: pierwsza określa zasady udzielania dotacji, a druga – następcza w stosunku do niej i podejmowana na jej podstawie – stanowi o przyznaniu dotacji konkretnemu podmiotowi lub podmiotom”. Kolegium przypomniało ponadto, że postanowienia uchwały w sprawie przyznania dotacji nie mogą wykraczać poza granice kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, w tym na podstawie uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji (która jest aktem prawa miejscowego).
Ale tę dotację wyróżnia nie tylko sam mechanizm jej udzielenia, znamienny jest również sam zakres delegacji ustawowej dla organu stanowiącego do podjęcia uchwały. Delegacja ustawowa – w tym przypadku – dla rady gminy obejmuje jedynie uprawnienie do ustalenia zasad udzielania dotacji. Pomocne w ich określeniu mogą być wskazówki wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 160/17), gdzie przedmiotem oceny prawnej były zbliżone zakresowo zapisy dotacyjnej. W uzasadnieniu orzeczenia podano m.in., że: „z art. 81 ust. 1 ww. ustawy wynika dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jedynie upoważnienie do ustalenia zasad udzielenia dotacji celowej, a już nie trybu, sposobu czy warunków jej rozliczania oraz kontroli zleconych zadań. Przepis kompetencyjny mówi wprost jedynie o „zasadach udzielania dotacji, a więc przykładowo chodzi tu o sposób postępowania z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania tego wniosku, formę załatwienia wniosku”. W dalszej części sąd wskazał, że organ stanowiący gminy czy powiatu nie ma umocowania do regulowania zapisów dotyczących kontroli wykorzystania dotacji. Finalnie sąd przyznał rację rozstrzygnięciu nadzorczemu Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, oddalając skargę gminy. Na brak możliwości stanowienia zapisów w zakresie rozliczenia czy kontroli dotacji wskazywano również w innych rozstrzygnięciach nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych. Można w tym względzie odnotować np. uchwałę nr 123/g255/D/18 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 5 lipca 2018 r. czy uchwałę nr 72/2019 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 10 kwietnia 2019 r. W tej ostatniej podkreślono m.in., że: „norma kompetencyjna wynikająca z art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. nie daje również podstaw do wprowadzenia do treści uchwały uregulowań związanych z rozliczaniem dotacji. Stanowi ona bowiem wprost o zasadach udzielania, a nie rozliczania dotacji”. Wrocławskie kolegium RIO dodało, że te kwestie powinny być zapisane w umowie dotacyjnej, stosownie do zapisów art. 250 ustawy o finansach publicznych.

Co w umowie

Zgodnie z art. 250 ustawy o finansach publicznych, jeśli odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zarząd JST zawiera umowę z jednostką, która ma ją otrzymać. Określa ona w szczególności:
  • wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;
  • termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
  • termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.
Odnośnie zaś do zapisu obligującego beneficjenta dotacji do podania we wniosku o udzielenie pomocy wykazu prac z ostatnich lat (z podaniem wysokości i źródeł dofinansowania), krytyczne stanowisko zajęto w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z 7 stycznia 2019 r. (znak I.7.S.2019), co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności.
Podstawa prawna
Art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561 ze zm.).
Art. 81 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.).
Art. 250 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869).