Zjawisko to potwierdza raport Państwowej Akademii Nauk, z którego wynika, że niemal połowa z 255 miast średnich jest zagrożona marginalizacją i zjawiskami kryzysowymi. Skutki kryzysu miast małych i średnich już dziś są dostrzegalne, a prognozy pozostają niekorzystne – wraz z pogłębianiem się tego stanu dojdzie do jeszcze większego ograniczenia dostępności usług publicznych, a co za tym idzie, zmniejszenia zatrudnienia w szkolnictwie i administracji publicznej. W obliczu pogłębiającego się kryzysu warto poszukać recepty na problemy, a jedynym rozwiązaniem jest zapewnienie zrównoważonego rozwoju i wzrost aktywności miast.

Co to jest?

Jak zapewnić zrównoważony rozwój i podnieść atrakcyjność małych ośrodków? W ostatnich latach zaproponowano wiele koncepcji – niektóre przedstawiały kolejne rządy. Najbardziej nośnym w ostatnim czasie narzędziem zrównoważonego rozwoju jest deglomeracja.

Najogólniej mówiąc, jest to proces, którego celem jest zahamowanie wzrostu zagęszczenia ludności w dużych ośrodkach. Wyróżniamy dwa typy deglomeracji: czynny i bierny. Ten pierwszy polega na przenoszeniu zakładów pracy poza granicę aglomeracji, a drugi zakłada blokowanie rozwoju ośrodków pracy w granicach aglomeracji.

Nie ma wątpliwości, że ofertą dla małych i średnich miast miałaby być deglomeracja czynna. W praktyce deglomeracja jako odpowiedź na zrównoważony rozwój to umieszczenie w małych i średnich miastach urzędów centralnych lub ich filii. Dzięki temu procesowi nie tylko powstaną nowe miejsca pracy, ale spowodują też stopniowy transfer aktywności przedsiębiorców.

Dlaczego potrzebny jest zrównoważony rozwój

Problemy miast oprócz utraty funkcji społeczno-gospodarczych wynikają między innymi z emigracji (głównie młodych ludzi). Wyjeżdżają oni, bo w rodzinnych miastach nie mają nie tylko pracy dostosowanej do ich potrzeb i możliwości, lecz także odpowiedniej oferty kulturalnej i oświatowej. I choć sam proces deglomeracji nie jest bezpośrednią odpowiedzią na te wyzwania, to zmiany, które zostaną zainicjowane, niosą ze sobą nową jakość. Deglomeracja nie jest bezpośrednim panaceum na problemy miast, ale może być bodźcem do stworzenia dodatkowych miejsc pracy i zwiększenia wpływów do budżetów miast małych i średnich.

Nie osłabiać Warszawy, pomóc mniejszym

Ewentualny proces deglomeracji należy przeprowadzić mądrze, czyli tak, aby nie osłabić Warszawy, a wzmocnić aglomeracje małe i średnie. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju zakłada, że do 2030 r. nasza stolica ma stać się jednym z najważniejszych miast w Europie, które będzie doskonale powiązane z innymi metropoliami. I jest to szansa, której Warszawy pozbawić nie można.

Już dzisiaj funkcjonuje tam jednak wiele instytucji, które z powodzeniem mogą zostać przeniesione (w całości lub częściowo) do mniejszych ośrodków. Nie podejmuję się wskazywania ich listy – to zadanie dla ekspertów i zespołów roboczych – ale mamy już przykłady, takie jak funkcjonujące z powodzeniem Narodowe Centrum Nauki w Krakowie i Krajowa Informacja Skarbowa w Bielsku-Białej.

Nowy głos w znanej dyskusji

O deglomeracji wiele mówią politycy. W ostatnich miesiącach temat wyraźnie zarysował wicepremier Jarosław Gowin, ale i opozycja zgadza się, że taki proces jest potrzebny. Chociażby Robert Biedroń obiecał przenoszenie urzędów poza Warszawę. Deglomerację postulują eksperci Klubu Jagiellońskiego wspierający ideę Polski policentrycznej, w której podział na centrum i prowincję traci na znaczeniu. Wspólnie z prof. Przemysławem Śleszyńskim zaprezentowali obszerny i kompleksowy program konsekwentnej deglomeracji Polski. Jest to z pewnością jeden z najlepszych i najbardziej rzetelnych dokumentów dotyczący deglomeracji w Polsce.

Deglomeracja odpowiedzią na depopulację?

Problemów, które wpływają na wyludnienie małych i średnich miast, jest wiele. To wspomniana już emigracja młodych za pracą, starzenie się społeczeństwa i rozwój metropolii. Kluczem do rozwiązania problemu jest z pewnością stworzenie mechanizmów, które zwiększą atrakcyjność małych i średnich miast.

Uzupełnieniem deglomeracji mogą być odpowiednie zachęty inwestycyjne – wsparcie dla przedsiębiorców w formie zwolnień podatkowych i grantów. W sposób całkowicie naturalny wskutek deglomeracji powstaną nowe miejsca pracy, ale jest to proces, który wymaga dobrej współpracy rządu, samorządu i przedsiębiorców.

Kłopoty większych szansą dla małych i średnich

Prawda jest taka, że nie chcemy przenosić urzędów, w których poziom bezpośredniości kontaktów na linii państwo-obywatel jest na wysokim poziomie. Warto też zaznaczyć, że w obliczu postępującej cyfryzacji administracji publicznej kontakt ten będzie coraz bardziej się rozluźniał na rzecz e-administracji.

Na kryzysie małych i średnich miast zyskują duże aglomeracje – wystarczy spojrzeć na dynamiczny rozwój Warszawy, Wrocławia, Krakowa. W ciągłym pędzie zapominamy jednak, że duże miasta, a szczególnie urzędy centralne w dużych ośrodkach, borykają się z licznymi problemami wynikającymi z niedostatecznej liczby pracowników. Prywatne korporacje są w stanie zaoferować specjalistom stawki nawet kilkukrotnie wyższe niż administracja. Do tego dochodzą trudności lokalowe – stawki czynszu w lokalach komercyjnych w dużych ośrodkach miejskich powodują wysokie koszty funkcjonowania danej instytucji. Istnieje też wiele problemów, które należy uwzględnić w analizach – wyższe pensje w dużych miastach generują także wyższe koszty życia, skrajnie wysokie ceny nieruchomości czy usług zewnętrznych, niż ma to miejsce w mniejszych ośrodkach.

Te ograniczenia stanowią szansę dla małych i średnich miast, gdzie koszty życia i utrzymania są zdecydowanie niższe.

Warto pamiętać, że nowe miejsca pracy to także powstające coraz częściej centra usług wspólnych. Te komórki organizacyjne z całą pewnością mogą być lokowane w miastach małych i średnich.

Przykład idzie z góry

Warto wskazać na istniejące już procesy deglomeracji i zaznaczyć, że Jadwiga Emilewicz, minister przedsiębiorczości i technologii, wdraża w praktyce założenia deglomeracji w myśl zasady „czyny, a nie słowa”. Terenowe Biura Rzecznika Praw Małych i Średnich Przedsiębiorców są ulokowane w czterech polskich miastach, laboratorium Głównego Urzędu Miar znalazło swoją siedzibę w Kielcach, a Platforma Fundacja Przyszłości w Radomiu. Jak widać, deglomerację da się przeprowadzić bez osłabiania Warszawy i z realną korzyścią dla mniejszych miast. Z otoczenia minister Emilewicz dochodzą głosy, że został przygotowany raport, który przedstawi „uwarunkowania delokalizacji centralnych urzędów w Polsce”.

Deglomeracja daje szanse, ale tylko w przypadku dobrze przygotowanego planu reformy administracji publicznej, zarówno na szczeblu administracji rządowej zespolonej i niezespolonej, jak również na szczeblu samorządowym. Wykorzystywana w celach populistycznych nie tylko jest całkowicie bezużyteczna, ale może nawet stanowić zagrożenie.

Jak przeprowadzić ten proces?

Proces deglomeracji może być jednym z najpoważniejszych i najbardziej skomplikowanych wyzwań w Polsce po 1989 r. Do tej pory w naszym kraju nie opracowano badań, które w sposób kompleksowy określiłyby skutki przenoszenia urzędów centralnych. Proces ten musi być poprzedzony badaniami nie tylko samego jego efektu, lecz także potencjału miast. Każdy samorząd ma inną specyfikę i musi radzić sobie z innymi problemami, każdy ma inny profil i potencjał.

Koszt takiej operacji nie jest znany, bo trzeba pamiętać, że przeniesienie urzędów centralnych wiąże się zarówno z poniesieniem bezpośrednich kosztów finansowych, jak i z chwilowymi spadkami efektywności w działaniu urzędów. Wydaje się, że rozsądnym rozwiązaniem byłoby lokalizowanie nowo powstających urzędów poza Warszawą oraz uporządkowanie struktury organizacyjnej na poziomie urzędów wojewódzkich.

Miejsca docelowe dla przenoszonych instytucji powinny zostać wybrane po przeprowadzeniu analiz i badań, które określą wybrane miasta na podstawie specjalnych kryteriów. Sam proces analiz może potrwać co najmniej rok, choć z powodu braku jakichkolwiek działań trudno jest dziś mówić o czasie.

Wielokrotnie mówię o odpowiedzialności w przeprowadzeniu takiego procesu. Miasta wojewódzkie są lepiej przygotowane do procesu deglomeracji i właśnie to moglibyśmy określić mianem pierwszego etapu. W drugim część instytucji samorządowych moglibyśmy przenieść z obecnych miast wojewódzkich do byłych miast wojewódzkich określanych jako średnie. To tylko jeden z wariantów, który warto wziąć pod uwagę

Doświadczenia innych państw

Najlepszym przykładem udanej deglomeracji są Niemcy, gdzie dzięki niej udało się zrównoważyć organizację przestrzenną kraju poprzez zmniejszenie odległości pomiędzy głównymi ośrodkami miejskimi (bo trudno tu wskazać jeden dominujący ośrodek).

W Szwecji deglomeracja przyczyniła się do tego, że nawet najdalej na północ wysunięte ośrodki miejskie utrzymały swój status, a rozwój regionów nie został zahamowany.

Czechy są przykładem państwa bloku postkomunistycznego, w którym skutecznie udało się przeprowadzić deglomerację. Choć dominującym ośrodkiem rządowym pozostaje Praga, doskonale widać, że centralne instytucje państwowe mogą skutecznie działać nawet w kilkudziesięciotysięcznych miastach. Podobne zjawisko dało się zaobserwować na Słowacji. Poważnie o przeprowadzeniu deglomeracji myśli Estonia.

Bez polityki

Deglomeracja z całą pewnością jest szansą dla miast małych i średnich. Oczywiście pod kilkoma warunkami. Po pierwsze, sam proces musi być poprzedzony wieloma analizami i badaniami dotyczącymi rozwoju metropolii. Po drugie, lista przenoszonych urzędów nie może być uwarunkowana politycznymi układami, tylko wynikać z realnego potencjału miast. Te, które rozwijają się w konkretnym kierunku, bardziej skorzystają na ulokowaniu właściwej instytucji centralnej lub jej filii niż losowo wybrana instytucja. Dobrze przeprowadzona deglomeracja zadziała i może zatrzymać kryzys małych i średnich miast, nie hamując rozwoju Warszawy. I to jest kierunek, w którym powinniśmy zmierzać.