Problemy z procedurą uwłaszczeniową powodują, że Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju przymierza się do jej kolejnej nowelizacji. Tym razem zmiany mają dotyczyć bonifikat dla osób decydujących się na jednorazowe uiszczenie opłaty przekształceniowej (zobacz wywiad z wiceszefem MIR Arturem Soboniem, „Najwyższa ulga dla (prawie) wszystkich”, DGP nr 72 z 11 kwietnia 2019 r.). Resort planuje m.in. wprowadzenie ich stałego wymiaru, niezależnie od terminu uiszczenia opłaty przekształceniowej oraz ustawowe zobligowanie samorządów do wprowadzania takich upustów. Przynajmniej w odniesieniu do niektórych grup społecznych, np. dla rodzin z osobami z niepełnosprawnością. Samorządy twierdzą, że takie rozwiązanie naruszyłoby ich samodzielność, uszczupliło dochody i wzmogło i tak dużą przy uwłaszczeniu biurokrację. A co na to prawnicy? Część jest zdania, że rząd nie ma prawa tak dalece wpływać na samorządy, a część stwierdza, że narzucenie jednostkom nowych wymogów jest jak najbardziej możliwe ze względu na ważny cel społeczny.

Pomysł budzi obawy o ograniczanie niezależności finansowej gmin

dr hab. Kazimierz Bandarzewski
Jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności gminy, zostały w latach 90. ubiegłego wieku wyposażone w prawo własności z możliwością ustanawiania na tym prawie użytkowania wieczystego. Miało to stanowić jedno ze źródeł dochodu samorządu niezbędnego do wykonywania zadań publicznych. Ustawowe przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powoduje przeniesienie tego prawa na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego, czego skutkiem jest zarówno pozbawienie gmin prawa własności, jak i prawa do corocznego dochodu (uzyskiwania dochodu z opłaty uiszczanej przez dotychczasowego użytkownika wieczystego). Już samo to rozwiązanie – bez wskazania samorządowi innego długoterminowego źródła dochodu – powoduje wątpliwości natury konstytucyjnej. Pozbawia się gminy i prawa własności i prawa do dochodu z tejże własności, czego nie rekompensuje dochód z opłaty przekształceniowej (jednorazowej opłaty za przekształcenie). Pomysł wprowadzenia ustawowo kolejnych zwolnień z tytułu opłaty przekształceniowej oznacza, że to nie samorząd, ale ustawodawca odgórnie dodatkowo ograniczy dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jeżeli nie wiązałoby się z tym ustanowienie na rzecz JST żadnego nowego źródła dochodu lub nie było choćby wyrównania straty, to można zasadnie twierdzić, że ma miejsce ograniczanie samodzielności finansowej samorządu. Taka sytuacja naruszałaby zasadę adekwatnego finansowania zadań własnych samorządu wyrażoną w art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, ale pod warunkiem że samorządy byłyby w stanie wykazać, jakie swoje zadania były wykonywane w oparciu o dochody uzyskiwane z tytułu rocznej opłaty płaconej przez użytkownika wieczystego (a obecnie opłaty przekształceniowej) i czy ustawowo wprowadzone bonifikaty zmniejszą te dochody do wysokości uniemożliwiającej należyte wykonywanie takich zadań.
Reklama
Należy wskazać i na kolejną wątpliwość wprowadzania takiej bonifikaty. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Przyznanie ustawowej bonifikaty jednej grupie byłych użytkowników wieczystych w stosunku do pozostałych jest możliwe, o ile oparte jest na przesłance istotnej, odnoszącej się do regulowanej materii. Ustawodawca nie może dowolnie różnicować obywateli. Sam fakt bycia osobą niepełnosprawną lub np. samotnie wychowującą dziecko nie stanowi żadnej przesłanki umożliwiającej uprzywilejowanie w stosunku do innych w zakresie wysokości opłaty przekształceniowej. Czy prawo własności ma być łatwiej dostępne osobie samotnie wychowującej dziecko niż dla osoby np. bezdzietnej? Skoro zaś zaproponowane przesłanki przyznania dodatkowej bonifikaty nie mają żadnego związku z prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego, to ich wprowadzenie skutkuje zróżnicowaniem pozycji prawnej obywateli. Natomiast pod rozwagę można by wziąć przesłankę dotyczącą wysokości dochodu osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty przekształceniowej, która nie jest w stanie takiej opłaty uiścić. W takim przypadku należałoby jednak pomyśleć o rekompensacie dla samorządów.

Reklama

Równe traktowanie nie oznacza, że wszyscy dostają tyle samo

prof. Genowefa Grabowska, konstytucjonalistka, dziekan w Wyższej Szkole Menedżerskiej w Warszawie
Samorząd jest posadowiony w konstytucji, wykonuje on zadania własne, ale także zlecone państwa. I jednym z zadań zleconych przez rząd ma być to, żeby w Polsce było jednakowe traktowanie właścicieli. Ale dla słabszych zróżnicowanie jest możliwe. Cały czas walczę o to, żeby nie traktować tych przypadków jako dyskryminacji innych osób. Bo czy to, że coś dodatkowo dostaną niepełnosprawni czy ludzie starsi rzeczywiście jest dyskryminacją? Nie. Warto zwrócić uwagę na ujęcie w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, jak powinno być rozumiane choćby równe traktowanie kobiet i mężczyzn. Co do zasady mają być oni traktowani jednakowo, ale tam, gdzie jedna z płci jest niedoreprezentowana, można zastosować klucz pozytywnego wsparcia. I tam gdzie mamy osoby słabsze, państwo powinno stosować taki klucz pozytywnego wsparcia. Wesprzeć te osoby, dając im niejako rekompensatę za trudniejsze warunki życiowe i jednak gorsze możliwości uzyskania środków finansowych. Dlatego nie mam wątpliwości, że takim osobom należy dać upust. Rozumiem, że nie wszystkie samorządy mają na to środki i chęć, by to zrobić. Więc państwo je do tego przymusi.
Jeśli zaś chodzi o utratę środków finansowych, to samorządy do tej pory też pieniędzy z przekształcenia nie miały. Mogły uzyskiwać wyłącznie roczną ratę za użytkownie wieczyste. Skoro likwidujemy zupełnie sztuczny twór, jakim jest użytkowanie wieczyste, to likwidujemy konsekwencje tego. A samorządy dostaną wpłatę jednorazową z reguły wyższą niż roczna. Mają więc sporo czasu, żeby zastanowić się, skąd po zmianach czerpać dochody. Rozumiem, że najłatwiej jest wkładać rękę do kieszeni obywatelom. Zwłaszcza że państwo, jeśli chodzi o dotację dla samorządów, nie jest tak hojne, jak one by tego chciały.
Natomiast widzę pułapkę, jeżeli chodzi o krąg osób uprawnionych do tych szczególnych zniżek. Trzeba go bardzo wyraźnie określić – jeżeli ma mieć do nich prawo niepełnosprawny, to o jaki stopień niepełnosprawności chodzi. Jeżeli osoby starsze – to określić pułap dochodowy czy wiek w taki sposób, żeby nie tworzyło to zbyt szerokiego kręgu osób. Wówczas nie będzie obawy, że ludzie będą się ubiegali o zniżkę, przedkładali najróżniejsze zaświadczenia, żeby tylko ją otrzymać. Wiem, że to trudne. I w tym właśnie samorządy mogłyby być pomocne i odpowiedzieć, jak widzą te zniżki. Ale oczywiście zdaję sobie sprawę z ich niechęci do tych rozwiązań i nie dziwię się, bo to jest wyrwa w budżecie. Samorządy muszą jednak pamiętać, że nie są takimi właścicielami jak osoby fizyczne, których prawo własności jest silnie chronione. Samorządy uzyskały to mienie z mienia ogólnonarodowego. Nie mogą być nastawione wyłącznie na korzystanie z prawa własności. Nadrzędnym dla nich celem jest dobro jednostki, dobro obywatela i konstytucyjna zasada równego traktowania obywateli. not. Z.J.

Samodzielność gminy – wartość chroniona, ale nie absolutna

dr Magdalena Niziołek, radca prawny
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podnosi się, że istotą samorządu jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie jest jego samodzielność. Ale choć nie może być ona – w całości lub w części przesądzającej o jej istocie – zniesiona, to nie jest wykluczone jej ustawowe ograniczenie (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn. akt K. 1/96; wyrok TK z 15 grudnia 1997 r., sygn. akt K. 13/97). Może się to stać w drodze ustawy, ale pod warunkiem że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie nad zasadę ochrony samodzielności samorządu terytorialnego zależy od oceny ustawodawcy (por. wyrok TK z 21 listopada 1994 r., sygn akt K. 6/94).
TK podkreśla też, że każda ingerencja w sferę samodzielności JST wymaga zachowania formy ustawowej oraz pełnego uregulowania, tak by nie mogło być ono interpretowane rozszerzająco. Ingerencja ta nie może być także nadmierna, czyli nie powinna zawierać ograniczeń przekraczających stosowne proporcje między wagą interesu jednostki a rangą interesu publicznego, który podlega ochronie (zob. wyrok TK z 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt K. 23/2001). Zdaniem TK stwierdzenie, czy ów zakaz nadmiernej ingerencji nie został naruszony przez ustawodawcę, powinno zależeć od udzielenia odpowiedzi na trzy pytania, tj. czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków? Czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, i wreszcie, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela?
W literaturze także podnosi się, że ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin nie może być nadmierna oraz musi znajdować swe uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie ponad zasadę ochrony samodzielności samorządu zależy od oceny ustawodawcy. Granicą respektowania odrębności interesów wspólnot samorządowych pozostaje dobro wspólne i interes publiczny podlegające ochronie zgodnie z konstytucyjnymi zasadami ustroju państwa. (por. M. Masterniak-Kubiak, Komentarz do art. 165 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, pod. red. M. Haczkowskiej, Lex 2014).
Biorąc pod uwagę wskazania TK i to, że uzasadnieniem dla proponowanych zmian jest wsparcie (pomoc) dla niektórych grup ludności, przedmiotowa nowelizacja nie stanowiłaby nadmiernej ingerencji w samodzielność JST, ponieważ podyktowana by była ochroną dla słabszych członków społeczeństwa będących zarazem – co należy w tym przypadku podkreślić – także członkami wspólnoty samorządowej.

Samorządy mają działać bez wpływu i udziału administracji rządowej

dr hab. Mariusz Bidziński, SWPS Uniwersytet Humanistycznospołeczny
Jedną z istotnych konstytucyjnych wartości determinujących sposób funkcjonowania organów w Polsce jest wyrażona w art. 15 Konstytucji RP zasada decentralizacji władzy publicznej. Ujęta w treści ustawy zasadniczej regulacja stanowi z jednej strony systemową gwarancję demokratyzacji działań organów państwa, a z drugiej wskazuje na suwerena – jako podmiot predestynowany do realnego decydowania o kierunkach i sposobach realizacji istotnych lokalnie zadań. Szczególną rolę pełnią w tym zakresie jednostki samorządu terytorialnego, które w myśl art. 163 Konstytucji RP mają wykonywać zadania publiczne niezastrzeżone dla organów innych władz publicznych. Wyrażona w konstytucji zasada samodzielności i autonomiczności jednostek samorządowych ma na celu zagwarantowanie im realnych możliwości działania i realizowania potrzeb społeczności lokalnej bez wpływu i udziału administracji rządowej. Wyposażenie jednostek samorządowych w osobowość prawną oraz zagwarantowanie prawa własności i innych praw majątkowych stanowi wyraz zakazu ingerencji w sposób zarządzania majątkiem samorządowym przez władze centralne. Zakaz ten dotyczy bez wyjątków całego majątku samorządowego, co z kolei czyni każdą ingerencję państwa za niedozwoloną i sprzeczną z ustawą zasadniczą. W efekcie próba wymuszenia na jednostkach samorządowych określonych bonifikat w zakresie użytkowania wieczystego, bez równoczesnego pokrycia powstałej różnicy przez Skarb Państwa, stanowić będzie bezsprzecznie działanie bezprawne. Warto podkreślić, że zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w wyrokach sądów administracyjnych kwestia ochrony i nienaruszalności prawa własności oraz spektrum dozwolonych wyjątków została wyrażona nad wyraz precyzyjnie.