Sejm znowelizował ustawę przekształceniową i wprowadził 99-proc. bonifikatę od jednorazowej opłaty z tytułu uwłaszczenia dla niektórych grup społecznych. Będzie przysługiwać niezależnie od tego, czy rada gminy w ogóle uchwaliła jakiekolwiek ulgi.
O tym, że Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju przymierza się do nowelizacji ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 1716 ze zm.), pisaliśmy w tygodniku Samorząd i Administracja 24 kwietnia (DGP nr 80). Już wtedy część prawników wskazywała, że może to prowadzić do ograniczenia niezależności finansowej jednostek samorządu terytorialnego i nierównego traktowania mieszkańców. Nie zważając na te głosy, projekt został przygotowany i przesłany do Sejmu, a 16 maja przyjęty przez posłów w ramach nowelizacji ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (dalej: u.z.k.z.n). Ponieważ Senat nie wprowadził zmian, przepisy wejdą w życie po podpisaniu przez prezydenta i opublikowaniu w Dzienniku Ustaw. W omawianej części zaczną obowiązywać następnego dnia po ogłoszeniu, z mocą od 1 stycznia 2019 r.
Bez konsultacji
Projekt u.z.k.z.n. w pierwotnej wersji nie przewidywał zmian w ustawie o uwłaszczeniu. Wprowadzone one zostały do rządowego projektu ustawy przez połączone sejmowe komisje – wskazuje Zbigniew Przybysz z biura komunikacji Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju.
To nie spodobało się samorządowcom. Marek Wójcik, pełnomocnik Związku Miast Polskich ds. legislacji, zarzucił autorom poprawek brak konsultacji ze stroną samorządową, działanie prawa wstecz, łamanie konstytucji RP, która gwarantuje samorządom ochronę ich majątku, a także sprzeczny z regulaminem Sejmu sposób przyjmowania przepisów. Z jego argumentacją zgodzili się prawnicy.
– Ze względu na szybkość procedowania zmian wprowadzenie obligatoryjnych bonifikat od opłaty jednorazowej w wysokości 99 proc. (we wskazanych w ustawie przypadkach) jest kontrowersyjne – uważa Wojciech Gwóźdź, radca prawny w kancelarii dr Ziemski & Partners. I dodaje, że oczywiście jest to zmiana korzystna dla podmiotów objętych tymi bonifikatami.
– Budzi jednak zdziwienie, że po kilku latach negocjacji ze stroną samorządową co do zasad i wysokości opłat za przekształcenia, które bądź co bądź spowodują uszczuplenie wpływów jednostek samorządu terytorialnego, ustawodawca potrafi tak szybko wprowadzać nowe regulacje w tym zakresie – dodaje Wojciech Gwóźdź. Wtóruje mu adwokat Maciej Górski. Jego zdaniem nowelizacja ustawy uwłaszczeniowej niewątpliwie uderza w majątki samorządów. I wyjaśnia, że więcej nieruchomości przekształconych oznacza nie tylko pomniejszenie zasobu samorządowych nieruchomości, lecz także, w konsekwencji wysokich bonifikat, uszczuplenie wpływów z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste. Maciej Górski podkreśla przy tym, że ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu obligatoryjnej, 99-proc. bonifikaty także w stosunku do nieruchomości należących do samorządów. – Do tej pory to samorządy decydowały, w formie uchwały właściwej rady lub sejmiku, czy udzielać takich ulg i w jakiej wysokości. Po nowelizacji bonifikata będzie niezależna od ich woli, co może budzić poważne zastrzeżenia konstytucyjne – tłumaczy prawnik.
Cel nowelizacji
Zbigniew Przybysz z MIR tłumaczy jednak, że po pół roku stosowania ustawy resort zdiagnozował obszary wymagające doregulowania i podjęcia działań ułatwiających proces przekształcenia na gruntach o skomplikowanych stanach faktycznych i prawnych, na których istnieje zróżnicowana zabudowa. Słowem, według MIR nowelizacja była konieczna.
Zdaniem mecenasa Wojciecha Gwoździa wprowadzone zmiany można podzielić na dwie kategorie. – Jedną stanowią przepisy, które mają wyjaśnić niektóre z pojawiających się w praktyce wątpliwości, choć i tak wielu problemów nie rozwiązują. Drugą kategorią są nowe regulacje, które w sposób dość znaczny zmieniają istotę samego przekształcenia – podkreśla mecenas Gwóźdź. [opinia eksperta] Podobnie nowelizację ocenia Maciej Górski. Według niego ustawa przekształceniowa faktycznie wymagała zmian, szczególnie takich, które usprawniłyby jej stosowanie. Wydaje się jednak, że pośpieszna nowelizacja raczej spotęguje liczbę problemów – twierdzi prawnik.
Oprócz kwestii bonifikat dla niektórych grup użytkowników wieczystych nowelizacja wprowadza jeszcze pięć istotnych zmian dla jednostek samorządu.
1. obiekty niemieszkalne nie utrudnią zmiany własności
Na gruntach przeznaczonych na cele mieszkaniowe mogą być usytuowane inne obiekty, np. garaże, place zabaw, niewielkie budynki użytkowe, kioski, pawilony, w których mieszkańcy robią zakupy, korzystają z rozrywki, zajęć kulturalnych. Do tej pory budowle te utrudniały przekształcenie. Wprawdzie w pierwotnej wersji ustawy można je było wydzielić z gruntu, który podlegał uwłaszczeniu, to jednak powstały problemy prawne i faktyczne. Ustawodawca postanowił temu zaradzić, wprowadzając art. 1a. Przepis ten mówi, że ustawę uwłaszczeniową stosuje się także do gruntów, na których są położone także budynki gospodarcze, garaże, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna ich powierzchnia użytkowa nie przekracza 30 proc. powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tych gruntach. Nowe przepisy nie rozwiewają jednak wszystkich wątpliwości, a opisywane rozwiązanie może wręcz wydłużyć, a nie skrócić czas oczekiwania na zaświadczenie. Urzędnicy gminni będą bowiem musieli oceniać, czy dana zabudowa zajmuje 30 proc, a ustawa nie daje żadnych wskazówek, w jaki sposób to zrobić. I nie rozwiązuje problemów działek, na których dominuje wprawdzie zabudowa mieszkaniowa, ale tej innej jest więcej niż 30 proc. Maciej Górski uważa, że także ta zmiana, choć racjonalna, uszczupli dochody samorządu. Co więcej, ma obowiązywać z mocą wsteczną, od 1 stycznia 2019 r. Do tego, według prawnika, przed wydaniem zaświadczenia, gmina będzie musiała poczynić dodatkowe ustalenia, choćby w zakresie stosunku powierzchni użytkowej budynków niemieszkalnych do mieszkalnych. – Tymczasem sama granica proporcji w wysokości 30 proc. nie została w zasadzie w żaden sposób uzasadniona – zaznacza mecenas Górski. [opinia eksperta] Z kolei Wojciech Gwóźdź uważa, że zmiana ta z całą pewnością jest korzystna dla użytkowników wieczystych, ponieważ rozwiązuje problem istniejących na gruntach drobnych obiektów niesłużących bezpośrednio mieszkańcom tej nieruchomości, które funkcji mieszkalnej jednak nie przekreślają. Tyle że dość istotnie podaje w wątpliwość zasadę pewności prawa czy też niedziałania prawa wstecz.
2. podział parceli konkretniej określony
Nowelizacja doprecyzowuje moment przekształcenia, w przypadku gdy zabudowa niezwiązana z celem mieszkaniowym przekracza 30 proc. jej powierzchni. Wtedy trzeba dokonać podziału nieruchomości. Kiedy prawo do części mieszkalnej się przekształci we własność? Nastąpi to w chwili założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu z tymi zabudowaniami przekraczającymi ustawowe 30 proc.
Ustawodawca usuwa też kolejny problem dotyczący podmiotu, który może zainicjować ów podział. – W nowym ust. 1b art. 2 ustawy przekształceniowej przyznano legitymację procesową zarządcy oraz zarządowi wspólnoty mieszkaniowej i zarządowi spółdzielni mieszkaniowej – wskazuje dr Magdalena Niziołek, radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy. Jej zdaniem prowadzi to do uproszczenia i przyspieszenia procedury podziałowej, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości, w których udziały przysługują wielu właścicielom lokali. – W dotychczasowym stanie prawnym zainicjowanie procedury podziałowej wymagało jednomyślnej oraz aktywnej postawy wszystkich współużytkowników wieczystych, co mogło w istocie stanowić potencjalną przeszkodę do jej przeprowadzenia – dodaje prawniczka.
3. cudzoziemcy nie potrzebujązezwolenia
‒ Nowy ust. 2a art. 2 ustawy przekształceniowej uwzględnia aktualne stanowisko resortu spraw wewnętrznych i administracji, zgodnie z którym obowiązek uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie obejmuje udziału w gruncie związanego z odrębną własnością lokali, na których nabycie uprzednio wydana została stosowna zgoda – tłumaczy dr Magdalena Niziołek. I dodaje, że przepis ten znacznie redukuje obciążenia urzędników samorządowych związane z wydawaniem zaświadczeń dotyczących badania spełnienia przesłanek uwłaszczenia gruntów zabudowanych budynkami, w których wydzielone zostały lokale.
4. korekty w procedurze wydawania zaświadczeń
W przypadku dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal stanowiący odrębną nieruchomość przed wydaniem zaświadczenia notariusz będzie musiał przesyłać wypis aktu notarialnego właściwemu organowi, tj. m.in. gminie. Ta natomiast doręczy zaświadczenie na adres nabywcy lokalu wskazany w akcie notarialnym. Zdaniem mecenas Magdaleny Niziołek nowy ust. 5 art. 4 ustawy przekształceniowej gwarantuje pewność obrotu lokalami oraz skuteczność innych czynności, których przedmiotem jest lokal przed wydaniem zaświadczenia potwierdzającego uwłaszczenie gruntu, do którego prawo – względem odrębnej własności lokalu – ma wyłącznie charakter akcesoryjny (wtórny).
Ponadto doprecyzowano ust. 7 w ten sposób, że w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym nie ustanowiono odrębnej własności lokali, w prawo własności tego gruntu na rzecz cudzoziemca zaświadczenie przekazywane jest również ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w terminie 7 dni od dnia jego wydania.
5. zasady odpłatności
‒ Do ustawy przekształceniowej dodano zapisy, zgodnie z którymi wydłużony okres wnoszenia opłat przekształceniowych ma objąć obligatoryjnie wszystkich przedsiębiorców (nie tylko tych, którzy o to wnosili) – wskazuje Wojciech Gwóźdź. I dodaje, że rozwiązanie to ma w założeniu chronić ich (oraz urzędy) przed problemami związanymi z zakresem pomocy publicznej. Zdaniem prawnika problem tkwi w tym, że zmiana ta obejmuje również te podmioty, które mimo że są przedsiębiorcami i tak limitu pomocy de minimis by nie przekroczyły (bo np. udzielona im w drodze przekształcenia pomoc publiczna limitu tego nie przekracza). – Oznacza to, że na mocy nowelizowanych przepisów podmioty te, zamiast uiszczać opłaty przekształceniowe przez 20 lat, będą je uiszczały (jeśli nie złożą specjalnego wniosku o przyznanie pomocy publicznej wraz z wymaganymi na podstawie przepisów odrębnych dokumentami) np. przez 99 lat (jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynosiła 1 proc.) – twierdzi mecenas Wojciech Gwóźdź.
Pracownicze Plany Kapitałowe. Kompendium dla pracodawców
opinie ekspertów
Wojciech Gwóźdź ,radca prawny w kancelarii dr Ziemski & Partners
Jako przykład zmian, które mogą przysporzyć problemów, można wskazać wprowadzenie zasady (art. 20 ust. 3 ustawy przekształceniowej), że w sytuacji, w której zaświadczenie o przekształceniu zostanie wydane po ponad 12 miesiącach od przekształcenia, to i tak właścicielowi będzie przysługiwać bonifikata od opłaty jednorazowej w wymiarze obowiązującym w roku, w którym nastąpiło przekształcenie (jeśli opłata przekształceniowa zostanie wniesiona w tym roku, w którym wydano zaświadczenie).
Tyle że jeśli właściwy organ doręczy zaświadczenie o przekształceniu dopiero w grudniu – np. 31 grudnia 2020 r. (może to dotyczyć sytuacji ustawowego przekształcenia 1 stycznia 2019 r., jeśli np. toczyły się spory co do tego, czy do przekształcenia faktycznie doszło), to zgodnie z brzmieniem dodanego nowelizacją przepisu, aby móc skorzystać z maksymalnej bonifikaty, należałoby uiścić opłatę jednorazową jeszcze tego samego dnia, w którym otrzymaliśmy zaświadczenie (albowiem jedynie wówczas zostanie spełniony wymóg jej wniesienia w tym roku, w którym wydano zaświadczenie). Podobny problem istnieje również w przypadku opóźnionego przekształcenia. Do przekształcenia dochodzi wówczas z dniem oddania nowego budynku mieszkalnego do użytkowania. Jednak, żeby móc skorzystać np. z maksymalnej bonifikaty w wymiarze 60 proc. (gdy jest to grunt Skarbu Państwa), opłatę jednorazową należałoby wnieść w roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Dla przykładu – jeśli budynek zostanie oddany do użytkowania pod koniec grudnia, to aby móc skorzystać z ww. bonifikaty, należałoby opłatę jednorazową uiścić jeszcze przed końcem roku. Co ciekawe, w takiej sytuacji właściciel lokalu może w ogóle nie mieć informacji o jej wysokości (mógł on bowiem jeszcze w ogóle nie otrzymać zaświadczenia o przekształceniu).
Maciej Górski, adwokat
Rozszerzenie zakresu stosowania ustawy o nowy rodzaj nieruchomości z pewnością wydłuży czas oczekiwania na zaświadczenia. A tych, mimo upływu prawie pół roku od wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej, wydano do tej pory jak na lekarstwo. Sprzedaż lokalu bez zaświadczenia jest możliwa jedynie w przypadku rynku wtórnego (w przypadku wyodrębnienia własności lokalu przed przekształceniem).
Rynek pierwotny bez zaświadczeń obejść się nie może, co oznacza, że deweloperzy z przeniesieniem własności muszą czekać do czasu ich uzyskania (bez nich nie można wyodrębnić własności lokali). Należy zauważyć, że znaczne przekroczenie ustawowych terminów na ich wydanie może powodować powstanie roszczeń odszkodowawczych wobec samorządów, nie tylko z tytułu wstrzymania sprzedaży, lecz także w związku z tym, że brak zaświadczenia może powodować niemożność dochowania przez deweloperów terminów na przeniesienie własności lokali, co w konsekwencji oznacza ryzyko odstępowania przez nabywców od umów deweloperskich (szczególnie byłoby to istotne w przypadku spadku cen na rynku nieruchomości, kiedy nabywcy szukają każdej podstawy do wyjścia z umów deweloperskich zawartych na górce cenowej).
