Dr Renata Dobrzyńska: JST zachęcone tym, że mają luz w stosunku do maksymalnego limitu zadłużenia, mogą zdecydować się na jego zwiększenie, które przyjdzie im spłacać później, gdy wskaźnik ten będzie niższy z uwagi na zmienioną konstrukcję
Dzięki nowelizacji ustawy o finansach publicznych samorządom w wielu sytuacjach będzie łatwiej. Ale uwagę trzeba zwrócić też na nowe zagrożenia – wynika z naszej rozmowy z dr Renatą Dobrzyńską z Fitch Ratings. Ostrożne muszą przede wszystkim zbyt rozrzutne gminy. W okresie przejściowym wskaźnik zadłużenia jest bowiem tak skonstruowany, że pozwala na zaciąganie większych zobowiązań, niż było to dozwolone do tej pory i będzie dopuszczalne po tym terminie. Ponadto ustawodawca nie zlikwidował furtki, jaką jest możliwość zadłużania spółek zależnych jednostki samorządu terytorialnego. Pozostaje to wciąż bez wpływu na wielkość wskaźnika zadłużenia. Trudno natomiast przesądzić, jakie skutki przyniesie wydłużenie z trzech do siedmiu lat okresu do wyliczania średniej niezbędnej przy obliczaniu wskaźnika długu. Z pewnością do pozytywów nowych regulacji zaliczyć można przede wszystkim możliwość refinansowania drogiego kredytu nowym, zaciągniętym na korzystniejszych warunkach.
Od 1 stycznia br. obowiązuje znowelizowana ustawa o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2500). Zasadnicza część zmian dotyczy zadłużania się samorządów. Skutki tej regulacji mają być dla samorządów korzystne – zyskają one większe możliwości spłaty długów, a także zaciągania nowych, na lepszych warunkach. Jak z punktu widzenia agencji ratingowej wyglądają zmiany w prawie dotyczące indywidualnego wskaźnika zadłużenia?
Agencja Fitch pozytywnie ocenia część z nich, np. możliwość refinansowania droższego długu nowym, o niższych kosztach obsługi (włączając koszty odsetek, prowizji, dyskonto). To samo dotyczy rozwiązania dającego jednostkom samorządu terytorialnego możliwość przeznaczenia otrzymanych spłat pożyczek udzielonych w poprzednich latach oraz uzyskanych wpływów z prywatyzacji majątku na wcześniejszą spłatę zadłużenia (taka przedterminowa spłata nie jest wliczana do indywidualnego wskaźnika długu). Dotychczasowa definicja wskaźnika zdecydowanie ograniczała możliwości JST w zakresie refinansowania lub przedterminowej spłaty wysoko oprocentowanego zadłużenia, nawet jeżeli takie działanie byłoby ekonomicznie uzasadnione. W rezultacie nie wspierała aktywnej polityki zarządzania długiem oraz płynnością.
Z zadowoleniem odbieramy też zastąpienie dochodów ogółem dochodami bieżącymi w mianowniku po obu stronach wzoru z art. 243 ustawy o finansach publicznych, a także wyłączenie środków na realizację projektów unijnych oraz wyeliminowanie kosztów obsługi długu oraz dochodów ze sprzedaży majątku z prawej strony wzoru. Potrzeba tych zmian od lat była zgłaszana przez przedstawicieli samorządów oraz uczestników rynku finansowego. Pozytywnie oceniamy też objęcie indywidualnym wskaźnikiem długu nie tylko typowego zadłużenia (tj. zobowiązań z tytuły wyemitowanych papierów wartościowych, zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów), lecz także innych zobowiązań o charakterze zbliżonym do długu.
Jak te zmiany wpłyną na zdolność kredytową samorządów?
Nie będzie to miało przesądzającego znaczenia. Oceniając zdolność kredytową JST, od dawna bierzemy pod uwagę nie tylko typowe zadłużenie, wykazywane w ich sprawozdawczości budżetowej, lecz także wszelkie zobowiązania zbliżone charakterem do długu, choć formalnie nazwane inaczej (np. forfaiting, leasing zwrotny oraz finansowy, sprzedaż na raty itp.).
Ale czy nowelizacja nie niesie ryzyka wzrostu zadłużania?
Taki problem może się wiązać z konstrukcją wskaźnika w okresie przejściowym, tj. w latach 2020‒2025. W tym czasie w mianowniku po obu stronach wzoru nie będzie już dochodów ogółem, tylko dochody bieżące, a jednocześnie w liczniku po prawej stronie wzoru nadal będą ujęte dochody ze sprzedaży majątku. Takie rozwiązanie sztucznie zwiększy ten wskaźnik (czyli zwiększy możliwość zadłużenia się JST) w okresie przejściowym w stosunku do okresu przed wprowadzeniem zmian. A po zakończeniu okresu przejściowego wskaźnik ten ulegnie obniżeniu. Taka sytuacja może stanowić swego rodzaju pułapkę. W okresie przejściowym samorządy, zachęcone luzem w stosunku do maksymalnego limitu, mogą się zdecydować zwiększyć zadłużenie, które przyjdzie im spłacać już po okresie przejściowym, czyli w czasie, gdy wskaźnik ten będzie niższy z uwagi na zmienioną konstrukcję (tj. wyłącznie dochodów ze sprzedaży majątku).
Jak Fitch ocenia wydłużenie okresu przyjętego do obliczania średniej z trzech do siedmiu lat?
Zastanawiamy się, czy zalety przeważą nad wadami wiążącymi się z tym rozwiązaniem. Rozumiemy, że wydłużenie tego okresu mogło mieć na celu wyeliminowanie wpływu zdarzeń jednorazowych oraz cykli gospodarczych na ten wskaźnik. Z innej strony z uwagi na posługiwanie się średnią z tak długiego okresu skutki podejmowanych decyzji będą dopiero stopniowo i z opóźnieniem znajdować odzwierciedlenie w wielkości indywidualnego wskaźnika długu. Rodzi się pytanie, czy przy zmianie podejścia do zarządzania finansowego w danej JST nie trzeba będzie zbyt długo czekać na efekty zmian. Czy nowe osoby, które staną się odpowiedzialne za zarządzenie daną jednostką, nie będą zbyt długo związane historycznymi wynikami, zamiast realizować swoje wizje rozwoju JST i zarządzania finansowego.
Czy zatem Fitch spodziewa się wzrostu zdolności kredytowej i wyższych ratingów samorządów w związku z nowelizacją?
Nie spodziewamy się, aby wprowadzone zmiany w sposobie kalkulacji indywidualnego wskaźnika długu wpłynęły w znaczący sposób na zmianę zdolności kredytowej samorządów, a tym samym na nasze oceny. Wprowadzone zmiany korygują pewne niedociągnięcia w konstrukcji tego wskaźnika, ale nie rewolucjonizują podejścia do zarządzania finansowego oraz zarządzania długiem w JST.
Co z zadłużeniem spółek zależnych JST? Ten dług do tej pory nie obciążał gmin. Czy tak będzie też po zmianach?
To kwestia, której wskaźnik dalej nie rozwiązuje, a która może mieć znaczący wpływ na zdolność kredytową JST. Spodziewamy się, że w dalszym ciągu część JST, w celu uniknięcia przekroczenia wskaźnika długu, decydować się będzie na powierzanie realizacji inwestycji swoim spółkom lub tworzonym spółkom specjalnego przeznaczenia. Prowadzić to będzie do dalszego wzrostu ryzyka pośredniego JST, które jednak agencja Fitch oraz inni uczestnicy rynku finansowego biorą pod uwagę w ocenie zdolności kredytowej.
Czy zmiany dotyczące indywidualnego wskaźnika zadłużenia spowodują, że gminy będą mogły się bardziej zadłużać?
Trudno jest nam jednoznacznie odpowiedzieć na to pytanie, należałoby przeanalizować sytuację każdej jednostki oddzielnie. Skłaniamy się do odpowiedzi twierdzącej, biorąc pod uwagę wyłączenia, z których JST mogą w dalszym ciągu korzystać – przede wszystkim tego dotyczącego długu zaciąganego w związku z realizacją projektów unijnych. Należy jednak pamiętać, że dług to dług i trzeba mieć środki na jego spłatę, niezależnie od tego, czy był on zaciągany w związku z realizacją zadań współfinansowanych z budżetu UE, czy też nie.
