Wyjdźmy poza duże miasta i rozejrzyjmy się. Potem zabierzmy radnym diety i wprowadźmy zakaz pracy w instytucjach samorządowych dla nich i ich rodzin. Wprowadźmy ograniczenie do dwóch kadencji. Jesteście na to gotowi?
Na początek mały dysonans poznawczy. Oto z lekka liberalny przedstawiciel prowincjonalnej klasy średniej, powiedzmy drobny przedsiębiorca bądź nauczyciel. Wykształcony, jako tako zamożny, zainteresowany swoim otoczeniem i małą ojczyzną. Trochę ciekawy świata, niby stroni od polityki, ale trzyma rękę na pulsie, wie co, kto, z kim i dlaczego. Ogląda, słucha, czyta, od czasu do czasu nawet szeruje coś w internecie. Wie, kto jest burmistrzem, chodzi na wybory, radnych może nie zna, ale wie, że są i coś robią. Nie patrzy przychylnie na partię rządzącą, nawet od czasu do czasu rzuci w jej kierunku przekleństwo, ale nie jest na tyle zaangażowany, by maszerować po ulicach Warszawy w obronie konstytucji czy innej demokracji.
I cóż ten wyborca potencjalny słyszy od swoich przedstawicieli politycznych, gdy w sprawie samorządności ucho nadstawi? Ano jedno: bronić trzeba, samorządy udały się po przełomie 1989 r. jak mało co, wszelkie zmiany są jedynie zamachem na nie, a nie chęcią naprawy, bo wiadomo, że ci, co się zamachują, w swoim interesie zamach biorą, a nie ku pożytkowi ogólnemu.
Reklama
Potakuje głową z aprobatą ów z lekka liberalny przedstawiciel prowincjonalnej klasy średniej, bo trudno racji nie przyznać, w końcu o demokrację tu idzie, ustrój i przyszłość, gdy nagle z tyłu głowy diabełek jakiś mu w potylicę puka i szepce: a nie pamiętasz, jak to ostatnio konkurs był w urzędzie i wszyscy z góry wiedzieli, że wygra Zenek? A zapomniałeś, jak znajoma Magdalena aż do burmistrza chodziła po prośbie, by ją do szkoły na skrawek choćby etatu wcisnąć? A wyleciało ci zupełnie, że przetarg na sprzątanie to jedna jedyna firma od lat wygrywa i zupełnie nie przypadkiem jest, że to znajoma bliska sekretarza?
Bije ten diabeł w potylicę coraz mocniej, bo po to pamięć i doświadczenie, by jej w odpowiednim momencie użyć, i śmieje się coraz głośniej, bo co w telewizorze i innych mediach ogólnopolskich widać, nijak nie przystaje do tego, co za oknem.

Reklama

Prowincją rządzi się inaczej

Nie, nie jest tylko źle. Decentralizacja zarządzania państwem to jeden z najlepszych pomysłów demokracji, samorządność różnych szczebli ułatwia rozwiązywanie problemów mieszkańców, a zarządzanie na poziomie gminy często jest o niebo skuteczniejsze niż ministerialne dyrektywy płynące z Warszawy. Zresztą trudno wyobrazić sobie kraj bez samorządności, mieliśmy już jej fasadową wersję za czasów słusznie minionych i jeśli ktoś pragnie jej powrotu, to albo młody i niedouczony, albo nosi w sobie wielką wiarę w szlachetnych wodzów, co jednym skinieniem rozwiązują największe bolączki świata, o węzłach gordyjskich nie wspominając. Jednak zbyt wiele części samorządowego systemu się zdegenerowało, by udawać, że stan obecny jest docelowy i najlepszy.
Tak, rację ma PiS, gdy mówi o samorządowych klikach, ustawianych konkursach, nepotyzmie i zblatowaniu przedsiębiorców z władzą. I choć na każdym szczeblu – od najmniejszej gminy po rząd – partia robi dokładnie to samo, nijak to trafności PiS-owskiej diagnozy nie podważa. Jeśli chcemy zastanowić się, co i jak w samorządności zmienić, musimy przyjąć stan faktyczny do wiadomości, odsuwając na potrzeby tej refleksji polsko-polską wojnę o to, czyje na wierzchu. Dopiero zgadzając się z diagnozą, możemy wdrożyć leczenie. A to, z powodu zaawansowania choroby, musi być radykalne.
Najpierw poradzić sobie musimy z wykrzywioną percepcją. Fundują ją nam ogólnopolskie media, przedstawiające problemy samorządu, choćby te związane z zarządzaniem, inwestycjami i finansami, jedynie z perspektywy wielkich miast. Tam samorządność jest sprofesjonalizowana niczym w korporacji, język, metody i narzędzia zarządzania są żywcem przeniesione z wielkich przedsiębiorstw, nawet rady miast więcej mają wspólnego z radami nadzorczymi niż z ideą wspólnej troski o własne podwórko.
Ten opis nijak nie przystaje do Polski prowincjonalnej. Ta, jeśli pojawia się w ogólnopolskich mediach, to przy okazji skandalu lub śmiesznostki.
W Polsce jest 2478 gmin, z czego 1548 to gminy wiejskie, 628 – miejsko-wiejskie i 302 – miejskie. Z tych ostatnich ledwie 16 to miasta powyżej 200 tys. mieszkańców. 72 miasta mają od 40 do 99 tys. mieszkańców, reszta – poniżej 40 tys.
Jak wygląda zarządzanie w mniejszych miejscowościach i gminach? Wójt, burmistrz albo prezydent decyduje jednoosobowo, od inwestycji po zatrudnienie. Często jest największym i najbardziej pożądanym pracodawcą w gminie, co oznacza, że ma narzędzie, by wpływać na wyborcze decyzje odległych mu pracowników. W dodatku radni i ich rodziny bardzo często pracują w jednostkach pośrednio lub bezpośrednio podległych samorządowi, co daje wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi świetne narzędzie kontroli i nacisku. Teoretycznie rada ma kontrolować poczynania władzy wykonawczej, w praktyce, poprzez miejsce zatrudnienia, radni są tej władzy podlegli. I bez znaczenia jest przy tym, że mają nad sobą rozpięty parasol ochronny w postaci zakazu zwolnienia z pracy bez zgody rady – zawsze można awansować bądź obmówić awansu albo w zastępstwie zwolnić, męża lub córkę.
Takie relacje między władzą wykonawczą a prawodawczą mają jeszcze jeden skutek: samorządność jawi się jak wyśmienita droga do załatwienia sobie pracy. (Słowo „załatwienie” jest jak najbardziej na miejscu, bowiem o karykaturalności konkursów samorządowych krążą legendy). A to z kolei oznacza, że w samorządność wchodzą właśnie ci, dla których ten sposób egzystowania na rynku pracy jest najbardziej pożądany.
Do tego dochodzi wielokadencyjność zarówno radnych, jak i władzy wykonawczej, która powoduje, że urzędy obrastają pajęczynami zależności i powiązań. Im dłużej trwają, tym trudniejsze są do zerwania. Przeciwnicy ograniczenia kadencyjności podnoszą argument, że przecież to demokracja, że skoro wyborcy tak decydują, to nikomu nic do tego, musi być ten wójt czy burmistrz dobry, skoro wygrywa. Zwodnicza to argumentacja, bo abstrahuje właśnie od sieci powiązań oraz od sytuacji na rynku pracy – zmiana władzy niesie ryzyko zwolnienia, bo nowy będzie rządził według tych samych zasad, co stary. Innych nie ma.

Jak naprawić władze lokalne

Jak się ma korporacyjny sznyt wielkomiejskich samorządów do gminnej rzeczywistości? Ano nijak. Problemy samorządności powiatowej kompletnie umykają percepcji ogólnopolskich mediów, więc i politycy nie muszą ich zauważać, bo nacisk społeczny jest słaby.
Mechanizmy wspomniane wyżej są wrośnięte w powiatową rzeczywistość. Powodów ich powstania jest bez liku – kultura nepotyzmu, niski poziom zaufania społecznego, brak kontroli, ogólna niechęć do podejmowania bezpłatnej działalności społecznej, neoliberalne spojrzenie na stosunki społeczne – wyliczankę można ciągnąć, jednak jedno trzeba przyjąć do wiadomości: nie ma co liczyć na oddolne samooczyszczenie. Przerabialiśmy to już w innych dziedzinach, z mizernym skutkiem. Korporacyjna mentalność jest tak mocnym zwornikiem tożsamościowym, że nie omija żadnej grupy zawodowej, także samorządowców.
I nim przejdziemy do propozycji, zapomnijmy na chwilę, po której stronie politycznego sporu jesteśmy. Bo jeśli spojrzymy na problem partyjnymi oczami, umknie nam sedno.
Propozycja 1. Zabranie diet radnym. W zamyśle ustawodawcy dieta pomyślana była jako rekompensata za utracone wynagrodzenie oraz zwrot kosztów związanych z pełnieniem mandatu. Radny ma obowiązek uczestniczenia w sesjach oraz w komisjach, co powoduje konieczność zwolnienia na ten czas z pracy. Za tę nieobecność pracodawca radnemu nie płaci, więc radny otrzymuje dietę jako rekompensatę.
Wysokość diety ustala rada, przy czym ustawodawca określa maksymalne stawki. Zależą one od wielkości gminy. W tych najmniejszych, do 15 tys. mieszkańców, w 2018 r. nie mogła przekroczyć 1342,07 zł, tam, gdzie populacja waha się między 15 a 100 tys., maksymalna dieta wynosiła 2013,10 zł, w największych, powyżej 100 tys. – 2684,13 zł. Przy czym diety są zwolnione z podatku do kwoty 2280 zł.
Już w samej konstrukcji tych widełek tkwi założenie, że diety nie mają nic wspólnego z rekompensatą za utracone wynagrodzenie, bowiem nijak z nim nie są związane, a jedynie z wielkością gminy. Diety w małych gminach to bardzo ważny motywator podejmowania samorządowej działalności. Prowadzący do wynaturzeń.
Skoro zasiadanie w radzie gminy czy powiatu to działalność społeczna, nic nie stoi na przeszkodzie, by sesje rady i komisji odbywały się popołudniami i wieczorami. Tak zresztą bywało w wielu miejscach w pierwszej samorządowej kadencji po 1989 r.
W tej propozycji nie chodzi o to, by radnych karać, ale by przywrócić samorządność społecznikom. Przy czym jest możliwa także inna wersja: jeśli rady muszą się odbywać w godzinach pracy, a radni muszą się na nie zwalniać, można diety przekazywać bezpośrednio pracodawcom w formie rekompensaty za nieobecność pracownika. Przy czym radny w firmie dostawałby całą pensję.
Propozycja 2. Zakaz pracy dla radnych oraz ich małżonków i dzieci w instytucjach samorządowych. Pomysł jeszcze bardziej kontrowersyjny niż pieniądze, bo wielu radnych właśnie w tych miejscach zarabia. Jak jednak ma spełniać funkcje kontrolne wobec zarządów powiatów, sejmików, prezydentów, wójtów, burmistrzów, skoro istnieje między nimi, pośrednio lub bezpośrednio, relacja pracodawca – pracownik?
Taka propozycja spotka się pewnie z kontrargumentem, że to ograniczenie konstytucyjnych praw, ale przecież ustawodawca w niejednym miejscu, w wielu sytuacjach takie prawo ogranicza. Choćby zapisując zakaz prowadzenia działalności gospodarczej dla wybranej grupy samorządowców lub ograniczając radnym możliwość pracy na stanowiskach kierowniczych w jednostkach podległych gminie, w której pełnią mandat. To prawda, że ten pomysł wyklucza dużą grupę obecnych samorządowców z tej działalności, ale pytanie, które należy postawić, brzmi: czy to na pewno źle?
Propozycja 3. Obligatoryjna dwukadencyjność dla wszystkich. Radnych wszystkich szczebli, zarządów powiatów, wójtów, burmistrzów, prezydentów i sekretarzy (to ostatnie stanowisko, choć w zamyśle planowane jako stricte urzędnicze, od dawna jest kolejnym politycznym). Dwie pięcioletnie kadencje to wystarczający czas, by wykazać się umiejętnościami, zmienić, co zmian wymaga, i pozostawić po sobie ślad. Dwie kadencje działalności społecznej radnych dają im pole do popisu, ale też ograniczają rozrost pajęczyny powiązań, które hamują rozwój gmin, powiatów i miast.
Magazyn DGP z 5 października 2018 r. / Dziennik Gazeta Prawna
Czy tak ograniczona samorządność będzie w stanie odegrać swoją rolę? Jeśli jej istotą jest samo-rządzenie, troska o potrzeby mieszkańców i wsłuchiwanie się w ich potrzeby – to tak. Propozycje samoistnie wykluczą ludzi idących do samorządu po pieniądze, otworzą wrota dla społeczników. Pozwolą na prowadzenie jasnego, trzystopniowego podziału kompetencji: aparat urzędniczy od bieżącego zarządzania gminą, wójtowie, burmistrzowie, prezydenci, starostowie, marszałkowie jako stanowiska polityczne z bezpośredniego wyboru i społeczni radni spełniający funkcje kontrolne.
Gdyby jeszcze wprowadzić te propozycje jednorazowo, zafundowalibyśmy sobie kolejną samorządową rewolucję. Tym razem rzeczywistą.