Samorządy wypłaciły pierwsze pensje po zmianach. Teraz jest pytanie o odpowiedzialność skarbników

Do końca czerwca rady poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego miały czas na podjęcie uchwał w sprawie obniżek dla włodarzy gmin, starostów oraz marszałków, o czym pisaliśmy w Tygodniku Gazeta Prawna z 13 lipca 20018 r. Dziś wracamy do tematu, pokazując, co zrobili skarbnicy w gminach, których rady miasta pensji nie obniżyły albo zrobiły to symbolicznie. W końcu to oni odpowiadają za finanse JST. Czy zatem przy wypłatach poborów nie powinni - mimo braku stosownych uchwał - podporządkować się rygorom rządowego rozporządzenia? No i co o ich działaniu sądzą regionalne izby obrachunkowe oraz jak reagują wojewodowie.

Redukcję wynagrodzenia zasadniczego wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów, marszałków województw i ich zastępców zakłada obowiązujące od początku lipca rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936). I choć część samorządów podporządkowała się woli rządu i przycięła pensje (ramka), to są jednak i tacy, którzy otwarcie bojkotują reformę rządu.

– Wypłaty zostały już przelane na konta wszystkich pracowników urzędu, również prezydenta i jego zastępców. Decyzją rady miasta z 27 czerwca wynagrodzenie prezydenta nie uległo zmianie – mówi Marta Bartoszewicz z urzędu miasta w Olsztynie. Samorząd powołuje się na opinie prawne przygotowane na zlecenie Związku Miast Polskich. Zdaniem władz miasta opinia ta jednoznacznie wskazuje, że rada nie może pozwolić na obniżenie uposażenia prezydenta, gdyż naruszona zostałaby zasada równości każdego obywatela wobec prawa – skoro od lat rośnie wynagrodzenie minimalne, to włodarze nie mogą być grupą zawodową, której obniża się pensje.

Ale skarbnicy, którzy wpłacili wójtom czy burmistrzom wynagrodzenia wyższe, niż wynikałoby to z majowego rozporządzenia rządu, mogą mieć nie lada problem. Po kontroli RIO może się bowiem okazać, że naruszyli dyscyplinę finansową. A to oznacza, że po postępowaniu przed rzecznikiem dyscypliny finansów publicznych mogą zostać ukarani upomnieniem, naganą, karą pieniężną albo nawet zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.

Część rad gmin sceptycznych wobec uchwał obniżających wynagrodzenia

Z tego powodu niektórzy skarbnicy nalegali na włodarzy, by wypłacić im niższe pobory, choć rady nie podjęły stosownych uchwał. Tak było w Wiśniewie, gdzie wójt poprosił o wypłacenie mu wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości. Przy czym stwierdził, że decyzja rządu obniżająca zarobki włodarzy jest polityczna i już zapowiedział, że jeśli wojewoda obniży mu wynagrodzenie w ramach nadzoru, zaskarży jego rozstrzygnięcie do sądu. Skarbnik gminy Małgorzata Drążek nie mając podstawy w uchwale, pozostawiła wynagrodzenie wójta na starym poziomie (12 087,20 zł). „W urzędzie nie konsultowaliśmy braku uchwały związanej z obniżeniem wynagrodzenia wójta. Nie wiemy, czy jest jakaś reakcja wojewody na jego nieobniżenie” – poinformowała DGP. Nasze pytanie, czy w tej sytuacji nie obawia się zarzutów o złamanie dyscypliny finansowej, pozostawiła bez odpowiedzi.

Czy skarbnikom gmin, którzy przelali na konta włodarzy zbyt duże pieniądze, grożą konsekwencje? W MSWiA słyszymy jedynie, że kontrola legalności działań gmin leży po stronie odpowiednich organów nadzoru. Przy czym, aby dać dobry przykład, rząd obniżył pensje komisarzom, którzy zastępują wójtów czy burmistrzów w ich obowiązkach (np. w Ostrowicach).

Najwięcej do powiedzenia w sprawie wynagrodzeń samorządowców i postępowania urzędów w tej sprawie mają RIO. Gdy temat ten poruszaliśmy w ubiegłym miesiącu, przedstawiciele izb nie byli zbyt rozmowni. Tym razem postanowiliśmy wystąpić z pytaniami w tej sprawie na piśmie. Jak nieoficjalnie się dowiedzieliśmy, kierownicy niektórych RIO po otrzymaniu naszych pytań kontaktowali się między sobą, by ustalić w miarę jednolitą wersję odpowiedzi. I tak RIO w Poznaniu wskazuje, że choć faktycznie to uchwała radnych określa wysokość wynagrodzenia, to jednak jest to akt o charakterze wewnętrznym, a wypłacana kwota powinna być zgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a więc i rządowego rozporządzenia. – Dokonywanie wydatków na wynagrodzenia w wysokościach przekraczających maksymalne kwoty, określone rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, będzie analizowane przez organy kontroli pod kątem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – zapowiada Aniela Michalec, wiceprezes izby. Nasza rozmówczyni zwraca ponadto uwagę, że skarbnik samorządowy „powinien kierować się dyspozycjami art. 54 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), w szczególności w zakresie kontroli wstępnej czy kontrasygnaty”.

Wspomniany art. 54 ust. 4–6 ustawy o finansach publicznych zakłada m.in., że jeśli główny księgowy gminy odmówi podpisania dokumentu, w którym jego zdaniem są ujawnione jakieś nieprawidłowości (w tym przypadku może więc np. chodzić o wysokość wynagrodzenia burmistrza), powinien poinformować o tym pisemnie kierownika jednostki. A ten może wówczas albo wstrzymać realizację zakwestionowanej operacji, albo wydać w formie pisemnej polecenie jej realizacji. W przypadku wydania takiego polecenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa) skarbnik zawiadamia radnych oraz właściwą regionalną izbę obrachunkową.

Stępień o zmianach PiS w wynagrodzeniach samorządowców: Trzeba się liczyć z paraliżem lokalnej administracji [WYWIAD]

RIO w Łodzi wskazuje wprost: „Wypłata wynagrodzenia ponad wysokość wynikającą z przepisów rządowego rozporządzenia jest działaniem bezprawnym”. Co to oznacza dla skarbnika? – Skarbnik w ramach kontroli wstępnej, o której mowa w art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych, zobowiązany jest m.in. do kontroli legalności operacji gospodarczej, co w analizowanym stanie faktycznym oznacza brak możliwości akceptacji takiej operacji (czyli wypłaty wynagrodzenia z naruszeniem rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja br.). W przypadku odmowy autoryzacji przez skarbnika danej operacji zastosowanie znajduje procedura opisana w art. 54 ust. 4–6 o finansach publicznych – informuje dr Ryszard Paweł Krawczyk, prezes RIO w Łodzi. Dodatkowo wskazuje, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest m.in. dokonanie wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. – Kwestie ewentualnej odpowiedzialności w tym zakresie można jednak rozstrzygać w odniesieniu do konkretnych stanów faktycznych, uwzględniając w szczególności okoliczność, że skarbnik JST nie jest dysponentem środków publicznych, ale wyłącznie wykonawcą takich dyspozycji – dodaje prezes Krawczyk.

Jednym z organów nadzoru są wojewodowie, ale część z nich uważa, że badanie wynagrodzeń włodarzy nie leży w ich kompetencjach. – Pytania o skarbników i o sposób wypłat powinny być kierowane do regionalnych izb obrachunkowych (RIO), czyli organu nadzoru w zakresie spraw finansowych. To RIO uznaje się za właściwe w sprawie wynagrodzeń – stwierdza Paula Poniewierza, koordynator biura wojewody pomorskiego.

– Brak jest podstaw prawnych do zastosowania środków nadzorczych przez wojewodów w przypadku, gdy rada gminy czy powiatu nie podejmie uchwał w przedmiocie wynagradzania pracowników samorządowych. Natomiast kwestia oceny sytuacji, w której mamy do czynienia z wypłatą wynagrodzenia w wysokości niemieszczącej się w taryfikatorze stanowiącym załącznik do rozporządzenia, leży w gestii regionalnej izby obrachunkowej – wtóruje Anna Czuchra z Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu.

Wojewodowie nie przygotowali też żadnych sugestii czy instrukcji postępowania dla gmin, które chwilami zwyczajnie nie wiedziały, jak się zachować w zaistniałej sytuacji. – Wojewoda nie ma podstaw prawnych ani do wydania instrukcji dla skarbników, ani do wyciągania konsekwencji – mówi Alina Kucharzewska z Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach.

Debata DGP: Wynagrodzenia parlamentarzystów i samorządowców – ciąć, a może uporządkować?

Podobnie uważa Jakub Koper z biura wojewody lubelskiego. – Brak takiej regulacji nie jest przypadkowy. Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego oznacza m.in., że jej organy w granicach wynikających z prawa nie są podporządkowane czyjejkolwiek woli i że w tych granicach podejmują czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą – tłumaczy.

Niemniej niektórzy wojewodowie przestrzegają jednak samorządy przed wypłacaniem pensji z naruszeniem nowych przepisów. – Przepisy nie dają wojewodzie środków prawnych ani narzędzia w postaci możliwości wydania zarządzenia zastępczego, które pozwalałyby na przymuszenie rad gmin czy powiatów do realizacji ustawy w zakresie obowiązku ustalenia wynagrodzenia samorządowców. Zaniechanie podjęcia uchwały w sprawie wynagrodzenia w sytuacji, gdy dotychczasowe stawki wynagrodzenia przewyższają stawki obowiązujące od dnia 1 lipca 2018 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów, może rodzić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Pismo w tej sprawie wojewoda wysłał do gmin i powiatów 17 lipca – mówi Agnieszka Muchla-Łagosz, rzeczniczka wojewody zachodniopomorskiego.

Są jednak wojewodowie, którzy obniżkami się zajęli. O ile dolnośląski uznał jeszcze w maju, że zmiana wynagrodzenia bez odpowiedniego okresu wypowiedzienia jest nieprawidłowa, to mazowiecki ma wręcz przeciwne zdanie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 lipca 2018 r. (sygn. WNP-I.4131.106.2018.MW) stwierdził nieważność uchwały rady, jeśli chodzi o termin wejścia w życie obniżki z mocą obowiązującą od 1 października 2018 r. (termin wynikał z zastosowania przepisów o trzymiesięcznym wypowiedzeniu). W ocenie wojewody „już samo sformułowanie użyte w treści załącznika nr 1 w tytule tabeli IB. »B. obowiązująca od dnia 1 lipca 2018 r.« niewątpliwie zobowiązuje radę do stosowania się do przepisów rozporządzenia w brzmieniu przyjętym przez Radę Ministrów, a tym samym do przestrzegania terminów w nim wskazanych”.

Stanowisko Ministerstwa Finansów z 6 sierpnia 2018 r.

Nie można, co do zasady, wykluczyć ewentualnego postawienia zarzutu naruszenia dyscypliny finansowej osobie wypłacającej wynagrodzenie niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obwiązującego. 19 maja 2018 r. weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Zgodnie z tym rozporządzeniem od 1 lipca 2018 r. obowiązują nowe stawki graniczne wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracowników samorządowych. W ocenie Ministerstwa Finansów uchwały organu stanowiącego w sprawie wynagrodzenia osób pełniących funkcję organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego powinny zostać dostosowane do prawa powszechnie obowiązującego przed tym dniem.

W jaki sposób radziły sobie z wypłatami samorządy

Marszałek woj. pomorskiego Mieczysław Struk otrzymał 11 820 zł brutto (wcześniej zarabiał 12 tys. 345,40 zł brutto). Tu sprawa rozegrała się zgodnie z przewidywaniami, tzn. pod obrady sejmiku wniesiono stosowną uchwałę obniżającą wynagrodzenie zasadnicze marszałka, a ten ją przegłosował. Za przyjęciem stosownej uchwały głosowało 16 radnych, jeden wyraził swój sprzeciw, a dziewięciu wstrzymało się od głosu.

Najmniej problematyczne obniżki były tam, gdzie włodarze de facto niewiele na nich tracili. Przykładowo, w Warszawie wynagrodzenie miesięczne brutto Hanny Gronkiewicz-Waltz od lipca wynosi 12 436 zł, o kilkadziesiąt zł mniej niż do tej pory. Czasem jednak decyzje o obniżce musiały zapaść wbrew woli radnych. Tak zdarzyło się np. w Rzeszowie. W ubiegłym miesiącu prezydent Tadeusz Ferenc przygotował uchwałę na sesję rady miasta, w której wnioskował o obniżenie swojej pensji do wielkości określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów. Radni się jednak nie zgodzili. Pojawił się problem, jak powinny zachować się służby płacowe urzędu. – W związku z tym prezydent polecił służbom finansowym miasta, aby wypłacały mu pensje według nowego taryfikatora. Tak samo zmniejszone pobory mają zastępcy prezydenta – tłumaczy Maciej Chłodnicki, rzecznik prasowy prezydenta Rzeszowa. Zmniejszone zarobki już zostały wypłacone. – Prezydent podjął taką decyzję, choć jego zdaniem zmniejszanie zarobków jest upokarzające dla prezydentów. Uważa jednak, że rozporządzenie ma wyższą rangę od uchwały rady miasta – wyjaśnia Maciej Chłodnicki.

Jeszcze inaczej zachowały się władze Częstochowy. Tam projekt uchwały dostosowującej wynagrodzenie prezydenta miasta do rządowego rozporządzenia przedłożono radzie już w czerwcu. – Rada miasta nie podjęła jednak uchwały w tej sprawie, stąd wynagrodzenie prezydenta pozostaje w wysokości ustalonej uchwałą rady z 2014 r. – informuje Włodzimierz Tutaj, rzecznik częstochowskiego urzędu. Jak dodaje, kwestia wynagrodzeń wiceprezydentów wciąż nie jest wyjaśniona. – Prezydent przedłożył swoim zastępcom propozycję porozumienia stron w sprawie dostosowania od lipca 2018 r. ich wynagrodzeń do rozporządzenia. Uzgodnienia dotyczące warunków porozumienia stron nie zostały jeszcze ostatecznie zakończone. Wypłata wynagrodzenia za lipiec nastąpi do 10 sierpnia 2018 r. i do tego czasu domknie się także sprawa wynagrodzeń zastępców prezydenta miasta – mówi Włodzimierz Tutaj.

• Joanna Jarosiewicz, skarbnik miasta Oleśnicy

Rada miasta podjęła uchwałę obniżającą poziom wynagrodzenia burmistrza zgodnie z rozporządzeniem, ale z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Oznacza to, że mniejszą pensję burmistrz będzie miał od 1 października. Jest to zgodne z kodeksem pracy, takie stanowisko potwierdził także wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 19 maja 2018 r. nr NK-N.431.41.1.2018.NB, uznając, iż „zmiana warunków płacowych poprzez zmianę wysokości wynagrodzenia na niekorzyść pracownika już z dniem podjęcia uchwały – bez zachowania stosownego okresu wypowiedzenia przez Radę Miejską, naruszałaby w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 42 ustawy kodeks pracy”. Nie widzę powodów do obaw o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, uchwała Rady Miasta jest zgodna z prawem. W przypadku zastępcy burmistrza, który jest pracownikiem powoływanym, zmiana warunków płacowych na jego niekorzyść powoduje konieczność albo jego odwołania (i ewentualnego nowego powołania z obniżoną pensją), albo zawarcia porozumienia zmieniającego warunki wynagradzania. Z zastępcą burmistrza za jego zgodą zawarto porozumienie zmieniające, które obniża mu wynagrodzenie od 1 lipca.

• Aneta Maciążek, skarbnik gminy Tomaszów Mazowiecki

Art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Na podstawie jakiego dokumentu należy więc wypłacić niższe wynagrodzenie (i w jakiej wysokości), jeśli rada nie podjęła uchwały? Pracownik merytoryczny, który podpisał listę płac, nie miał podstawy do takiej decyzji, bo dokumentem jest uchwała rady. Chciałam więc wypłacić wójtowi wynagrodzenie w wysokości takiej jak do tej pory, ale on sam podjął decyzję o obniżce.

• Arkadiusz Podsędek, skarbnik miasta Łowicza

Przewodniczący rady miasta złożył na czerwcowej sesji wniosek obniżający wynagrodzenie burmistrza do maksymalnej wysokości przewidzianej w rozporządzeniu. Radni uchwały nie przegłosowali. Jednak rozmawiałem o tym z burmistrzem i wyraził zgodę na wynagrodzenie, które będzie zgodne z rozporządzeniem rządu. W międzyczasie była u nas kompleksowa kontrola RIO i podpytywaliśmy zespół kontrolujący, jak powinniśmy w tej sprawie postąpić. I sugestia była właśnie taka, by jednak obniżyć. Bo jeśli wypłacilibyśmy tyle, ile do tej pory, to przekroczylibyśmy stawki z rozporządzenia RM i moglibyśmy być pociągnięci do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku w wydatkiem bez upoważnienia.

Uchwały organów stanowiących w zakresie ustalenia wynagrodzenia dla wójtów, burmistrzów, prezydentów, starostów i innych osób, których wynagrodzenie ustalane jest w tym trybie, nie podlegają nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych. Tak więc ocena prawna stanu faktycznego wskazanego w pytaniu może się odbyć w trakcie przeprowadzanych przez izby kontroli lub w trybie rozpatrywania spraw dotyczących ewentualnych powiadomień o przypadkach dokonania operacji na pisemne polecenie zwierzchnika.

W praktyce kontrolnej RIO w Kielcach w przypadku stwierdzenia, że wynagrodzenia wypłacane pracownikom samorządowym naruszają przepisy rozporządzenia płacowego, uznajemy to za nieprawidłowość. Na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wskazujemy ją w wystąpieniu pokontrolnym, jednocześnie wskazując źródła i przyczyny jej powstania oraz osoby odpowiedzialne za jej wystąpienie oraz wnioski zmierzające do usunięcia tej nieprawidłowości. Ponadto w związku ze stwierdzeniem takiej nieprawidłowości, jeżeli dodatkowo występują okoliczności wskazane w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, do rzecznika dyscypliny finansów publicznych kierowane jest stosowne zawiadomienie. W ramach swoich kompetencji rzecznik dokonuje oceny, czy zawiadomienie może być podstawą sporządzenia wniosku o ukaranie. Ostateczna ocena, czy doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, dokonywana jest przez właściwą komisję orzekającą w trybie określonym przez ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odnośnie do możliwego zachowania skarbnika w stanie faktycznym opisanym w pytaniu, chciałbym zwrócić uwagę na procedurę określoną w art. 54 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem główny księgowy (skarbnik) w razie ujawnienia nieprawidłowości w zakresie oceny prawidłowości operacji i jej zgodności z prawem (art.54 ust.3 pkt 1 ww. ustawy) zwraca dokument właściwemu rzeczowo pracownikowi, a w razie nieusunięcia nieprawidłowości odmawia jego podpisania. O odmowie podpisania dokumentu i jej przyczynach główny księgowy zawiadamia pisemnie kierownika jednostki. Kierownik jednostki może wstrzymać realizację zakwestionowanej operacji albo wydać w formie pisemnej polecenie jej realizacji (art. 54 ust.4 ustawy o finansach publicznych). Z kolei, jeżeli kierownik jednostki, w tym przypadku wójt, burmistrz, prezydent, starosta, marszałek województwa wyda pisemne polecenie, to skarbnik zawiadamia o tym organ stanowiący (radę gminy, powiatu, sejmik województwa oraz właściwą regionalną izbę obrachunkową) (art.54 ust. 6 ustawy o finansach publicznych). Wskazując na ww. procedurę, należy podkreślić, że to osoby odpowiedzialne za wykonanie budżetu, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, podejmują decyzję, czy sprawa kwalifikuje się do jej wdrożenia. Podsumowując, moim zdaniem jedynie stosując przepisy regulujące tryb przeprowadzania przez izby kontroli oraz rozpatrywania powiadomień skarbnika o realizacji operacji na pisemne polecenie zwierzchnika, izby mają instrumenty, by przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy ustalić, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia prawa, a co za tym idzie – zindywidualizować odpowiedzialność.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach nie przewiduje doraźnych kontroli prawidłowości wypłacanych w nowych realiach wynagrodzeń. Jednak podobnie jak to miało miejsce dotychczas, temat ten będzie przedmiotem kontroli kompleksowych.