Otrzymaliśmy informację z regionalnej izby obrachunkowej, że wielu mieszkańców gminy skarży się, iż stosujemy niezgodne z prawem metody pobierania opłat za śmieci. Nasza rada miasta podjęła 18 stycznia nową uchwałę w sprawie opłat. Uznała, że będą one zależeć od powierzchni nieruchomości. Jednak zdaniem skarżących pobór powinien być związany z liczbą osób zamieszkujących lokal. Czy faktycznie mają rację? Czy jest ryzyko, że RIO unieważni uchwałę?
Skoro rada miasta zdecydowała się na jedną z metod poboru opłaty śmieciowej wynikającą z ustawy, to mieszkańcy nie mają prawnej możliwości zakwestionowania zasadności takiego wyboru. Mogą wprawdzie wnioskować w urzędzie miasta o zmianę metody, ale nie spowoduje to orzeczenia nieważności przyjętej uprzednio zasady. Interwencje mieszkańców są natomiast przejawem inicjatywy oddolnej, którą gmina powinna rozważyć przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.
Ustawowe granice prawa miejscowego
Przede wszystkim przypomnijmy ogólne regulacje prawne dotyczące zasad funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 94 konstytucji wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Aktem prawa miejscowego może więc być objęta wyłącznie materia określona w ustawie zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały. Jeśli tak, to warto przybliżyć treść stosownych regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.o.c.p.g.) Zgodnie z ogólną normą art. 6h u.o.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są zobowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są one położone, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast art. 6j ust. 1 u.o.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata stanowi iloczyn:
1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
3) powierzchni lokalu mieszkalnego
oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Zgodnie z ust. 2a art. 6j rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Istotne znaczenie ma też art. 6k ust. 1 u.o.c.p.g., w którym ustawodawca przyjął, że rada gminy wybierze w drodze uchwały metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali jej stawkę. Przy czym dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. W ust. 2 wymienionego artykułu podano zaś, że określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy bierze pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców danej gminy;
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2–2b i 2d;
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach powstają one sezonowo.
Jednoznaczne orzecznictwo
Nie bez znaczenia są również art. 2 i art. 51 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 2 gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Posiada osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Zaś art. 51 u.s.g. stanowi, że samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy.
Z podanego stanu faktycznego wynika, że rada gminy podjęła uchwałę w oparciu o wymienione regulacje prawne, w tym art. 6j ust. 2a i art. 6k u.o.c.p.g. Przypomnijmy, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się (por. np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 262/17), iż opłata śmieciowa ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Wszystkie podmioty wytwarzające odpady, których obowiązek odbioru i odpowiedniego zagospodarowania obciąża obecnie gminę, są zobowiązane uiszczać na jej rzecz daninę publiczną. Zalicza się do nich m.in. właścicieli zamieszkałych nieruchomości. Natomiast szczegółowe zasady naliczania tej opłaty ustanawiają w drodze aktów prawa miejscowego organy stanowiące gminy, wybierając stosownie do miejscowych uwarunkowań sposób jej ustalania spośród wskazanych w ustawie.
W zbliżonym stanie faktyczno-prawnym WSA w Gliwicach w wyroku z 31 maja 2017 r. (sygn. akt I SA/Gl 441/17) wskazał, że skoro art. 6k i art. 6j ust. 2a u.o.c.p.g. upoważnił organy stanowiące JST do wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wśród których ustawodawca ujął powierzchnię lokalu mieszkalnego oraz stawkę opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.o.c.p.g., to rada miasta nie naruszyła prawa. Podał też, że „organowi stanowiącemu gminy pozostawiono swobodę, bądź – mówiąc inaczej – wybór jednej z trzech wskazanych alternatywnie przez ustawę możliwości ustalania wysokości opłaty. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy, będącej przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego”. Podobne stanowisko wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2017 r. (sygn. akt II FSK 3080/16). Dodatkowo podkreślono w nim, że naruszeniem prawa byłoby odstąpienie od wykonania ciążącego na organie gminy obowiązku.
Zatem odnosząc się do omawianego przypadku, nie ma szans na orzeczenie przez regionalną izbę obrachunkową nieważności uchwały przyjętej przez radę miasta. RIO nie ma po prostu podstaw, aby podważyć suwerenną wolę gminy, która przyjmując określoną metodę, wykonuje ustawowe upoważnienie.
Podstawa prawna
Art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483).
Art. 6c ust. 1, art. 6h, art. 6j ust. 1–2, ust. 2a, art. 6k ust. 1, art. 6r ust. 2–2b i 2d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.).
Art. 2, art. 51 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.).
