Z orzecznictwa: jakie doświadczenie musi mieć kandydat na skarbnika JST?

• trzyletnią, gdy kandydat ma wykształcenie wyższe ekonomiczne albo
• sześcioletnią, gdy ma on wykształcenie średnie.

Wymóg praktyki w księgowości jest, ale nie ma już definicji

Okazuje się, że w praktyce powyższy przepis może wywołać wątpliwości u organów nadzoru nad działalnością JST – wszystko przez brak ustawowych definicji pojęcia „praktyka w księgowości”. Tak było m.in. w sprawie, która doczekała się aż trzech rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Dwukrotnie orzekał w niej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyroki z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 704/21 i z 22 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 576/25), raz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 21 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 635/22).

► Stan faktyczny był następujący: w 2019 r. rada jednego z powiatów podjęła uchwałę o powołaniu skarbnika. Był on magistrem nauk ekonomicznych, miał za sobą ponad 20-letnią praktykę w sektorze bankowym, w tym w zespołach księgowych i głównych księgowych, również na stanowiskach kierowniczych. Oświadczenie o spełnianiu wymogów stawianych głównym księgowym JST złożył staroście w formie ustnej. Jednocześnie przedłożył dokumenty potwierdzające staż pracy.

► Jednak organ nadzoru, wojewoda wielkopolski, złożył do sądu administracyjnego skargę, w której podniósł, że podjęta uchwała jest niezgodna z prawem, gdyż nowo powołany skarbnik nie legitymuje się odpowiednio długą praktyką w księgowości. Jego zdaniem przedłożone przez skarbnika świadectwa pracy, zawierające informacje np. o kierowaniu zespołem księgowych, nie były wystarczające, by potwierdzić wymagane doświadczenie zawodowe kandydata.

► W odpowiedzi na skargę starosta wskazywał, że wobec uchylenia w 2014 r. art. 76b ustawy o rachunkowości (dalej: u.r.) w systemie prawa powstała luka w zakresie definicji pojęcia „praktyka w księgowości”. Usunięcie przepisu sprawiło bowiem, że z systemu „zniknęła” definicja legalna pojęcia, co zdaniem organu uzasadnia korzystanie w tym kontekście z wykładni celowościowej i możliwie szerokie rozumienie tego terminu.

Stanowiska sądownictwa: jak rozumieć praktykę w księgowości

Argumentacji tej nie podzielił początkowo WSA w Poznaniu, który przychylił się do wąskiego rozumienia pojęcia zaprezentowanego przez wojewodę w skardze. Stwierdził jednocześnie, że wyrażenia „pracował w zespole księgowości”, „kierował zespołem księgowości” nie dowodzą posiadania praktyki w tym zakresie. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że uchylenie art. 76b u.r. nie oznacza, że nie ma wzorca prawnego dla określenia spełnienia wskazanego kryterium. „Przez praktykę w księgowości należy rozumieć podejmowanie działań wypełniających przepisy ustawy o rachunkowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych. Rachunkowość jednostki obejmuje:

• prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym;
• okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów;
• wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego;
• sporządzanie sprawozdań finansowych;
• gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą;
• badanie, składanie do właściwego rejestru sądowego, udostępnianie i ogłaszanie sprawozdań finansowych w przypadkach przewidzianych ustawą (art. 4 ust. 3 pkt 2–7 u.r.)” – dodał sąd.

WSA stwierdził tym samym niezgodność uchwały z prawem. Skargę kasacyjną wywiódł organ, który podniósł w niej, że nielogiczny jest wniosek sądu I instancji, który sprowadzić można do stwierdzenia, że nadzorowanie pracy zespołu księgowych nie wypełnia pojęcia praktyki. Skoro bowiem ktoś wykazuje się wiedzą na tyle dużą, żeby kontrolować czyjeś działania księgowe, to nie sposób przyjąć, że nie prowadzi praktyki w księgowości. Tym bardziej, że doświadczenie w tym zakresie skarbnik zdobywał w jednym z najprężniej działających polskich banków.

Argumenty NSA

Z tym stanowiskiem zgodził się NSA. Wskazał, że WSA popełnił błąd, bo pominął fakt, że „rachunkowość jednostki” obejmuje również rachunkowość banków. NSA podkreślił też, że jeśli przepisy nie zawierają definicji danego pojęcia, sąd administracyjny musi sam je zdefiniować. Powinien przy tym jasno wyjaśnić, dlaczego przyjął określone kryteria.

Sformułował również swoisty nakaz poszukiwania własnych definicji spornych pojęć: „Jeżeli zatem ustawodawca uchylił wzorzec prawny dla określenia kryterium pozwalającego na zdefiniowanie pojęcia »praktyki w księgowości«, do którego odwołuje się art. 54 ust. 2 pkt 5 lit. a i b u.f.p. do bycia księgowym (skarbnikiem powiatu – art. 8 ust. 8 u.f.p.), należało poszukać innych wskazówek dla ustalenia wstępnych wymogów kompetencyjnych w odniesieniu do osób zatrudnianych w jednostkach sektora finansów publicznych do wykonywania czynności z zakresu prowadzenia rachunkowości. W orzeczeniu Sądu pierwszej instancji tej pogłębionej analizy zabrakło. WSA w Poznaniu nie wskazał bowiem, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwych reguł pozwalających na zdefiniowanie pojęcia praktyki w księgowości, której trzyletni okres warunkuje możliwość ubiegania się o stanowisko skarbnika powiatu”.

Ponowna ocena WSA

NSA uchylił wyrok, a sprawa wróciła na wokandę WSA w Poznaniu. Ten z kolei w obszernym uzasadnieniu wyroku z 22 października 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 576/25), choć nie podzielił twierdzenia o luce w przepisach, wskazał na konieczność szerokiego rozumienia praktyki w księgowości. Jednocześnie zwrócił uwagę, że pojęcie „księgowość” mimo zmieniającego się stanu prawnego od lat budzi wątpliwości orzecznicze, także NSA, który w swoich wyrokach odwoływał się nawet do encyklopedycznego rozumienia pojęcia (por. wyrok NSA z 5 listopada 2004 r., sygn. akt GSK 799/04). Całość rozważań doprowadziła sąd do uznania, że posługiwanie się wąską definicją księgowości, choć uzasadnione w sensie językowym, nie ma uzasadnienia celowościowego. WSA wskazał, że bardzo wąskie i dosłowne rozumienie „praktyki w księgowości” – jako praktyki polegającej wyłącznie na prowadzeniu ksiąg, w których wpisuje się wpływy, wydatki, transakcje i inne zmiany majątku – może być właściwe dla usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Jednak takie ujęcie nie jest wystarczające, gdy oceniamy kwalifikacje wymagane od skarbnika JST.

Uwaga! Zdaniem WSA „nie można ograniczyć się tylko do literalnego (technicznego) rozumienia pojęcia praktyki w księgowości – jako dotyczącego wyłącznie praktyki (doświadczenia) w wykonywaniu czynności stricte „księgowych”, (...) ale zakresem tego pojęcia objąć także sytuacje sprawowania bezpośredniego nadzoru nad wykonywaniem takich czynności przez inne osoby (w tym np. przez księgowych lub głównego księgowego), w charakterze przełożonego zatrudnionego na stanowisku kierowniczym wiążącym się z obowiązkiem sprawowania takiego nadzoru, również w ramach określonej jednostki organizacyjnej sektora bankowego (banku)”.

WSA dodał, że „za zasadnością, a przede wszystkim dopuszczalnością odejścia od ściśle literalnego rozumienia analizowanego tu wymogu «praktyki w księgowości», w odniesieniu do skarbnika (głównego księgowego budżetu JST), przemawia dodatkowo posłużenie się przez ustawodawcę w art. 54 ust. 8 u.f.p. klauzulą „odpowiedniego stosowania” m.in. przepisów statuujących ów wymóg (tj. art. 54 ust. 2 pkt 5 lit. a i lit. b u.f.p.)” .

Ważnym fragmentem uzasadnienia jest również ten dotyczący celowościowej wykładni art. 54 ust. 2 u.f.p. WSA w Poznaniu wskazał, że „cytowany przepis wymienia przyszłe obowiązki głównego księgowego (skarbnika), co oznacza – jak to wiążąco oceniono w wyroku NSA – że na etapie rekrutacji przepis art. 54 ust. 5 lit. a i b u.f.p. nie wymaga, aby kandydat wykonywał wszystkie ww. obowiązki, a tym bardziej pełnił już w innych podmiotach funkcję głównego księgowego”. Sąd dodał, że w tym przypadku nie chodzi jednak o wymaganie posiadania przez kandydata praktyki w wykonywaniu wszystkich wymienionych obowiązków, ale o przyjęcie takiego sposobu wykładni pojęcia praktyki w księgowości, który w możliwie najszerszym zakresie umożliwi uwzględnienie posiadania przez kandydata takich kompetencji pracowniczych (umiejętności, wiedzy i zdolności), które jawią się jako niezbędne lub przydatne do późniejszego prawidłowego (rzetelnego i sprawnego) wywiązywania się z tych obowiązków. Sąd zaakcentował zatem, że przy ocenie takich sytuacji należy porzucić, a przynajmniej zredukować, podejście formalistyczne, jednocześnie kierując się względami bardziej pragmatycznymi. Skarga wojewody została zatem ostatecznie oddalona, choć wyrok nie jest jeszcze prawomocny.

Orzeczenie przyjazne samorządom i skarbnikom

Na gruncie opisanej wyżej sprawy rysuje się więc kilka istotnych dla praktyki samorządowej wskazówek.

►Po pierwsze: NSA (a po powrocie sprawy do I instancji również WSA w Poznaniu) wskazał ścieżkę radzenia sobie z problemami interpretacyjnymi, które mogą narosnąć na gruncie pojęć, które nie mają definicji legalnej. Należy samodzielnie zdefiniować kryteria wykładni danego pojęcia, a jej samej dokonywać w taki sposób, aby zapewnić możliwie najlepsze rozwiązania dla JST.

Uwaga! Wg NSA weryfikując posiadanie praktyki księgowości należy stosować takie kryteria, które jak najdalej umożliwią uwzględnienie posiadania przez kandydata kompetencji, które z kolei zapewnią prawidłową gospodarkę finansową JST.

►Po drugie: sądy wykazały się bardzo pragmatycznym podejściem do sprawy, zauważyły, że w trakcie trwania wieloletniego sporu sądowego skarbnik w istocie był na stanowisku już ponad pięć lat. Można zatem założyć, że już przez ten okres nabył odpowiednie doświadczenie praktyczne w księgowości. Gdyby zatem uchwała została unieważniona, to całość procedury prawdopodobnie by powtórzono i wybrano tę samą osobę. Skutek byłby zatem taki sam, przy długotrwałej i kosztownej procedurze.

►Po trzecie: sąd zdefiniował przytoczone wyżej pojęcie „praktyka w księgowości”, które jest bardzo ważne w kontekście podobnych rozterek innych samorządów.

Uwaga! To orzeczenie może bardzo pomóc samorządom. Często się zdarza, że doświadczeni specjaliści z sektora prywatnego zaczynają pracę w gminach. Wyrok ułatwia im podjęcie takiego zatrudnienia. Dzięki temu do samorządów może trafiać więcej wysoko wykwalifikowanych pracowników, co może poprawić jakość gospodarki finansowej JST. ©℗