Czy podpisywanie umów wyłącznie przez starostę z kontrasygnatą skarbnika narusza zasady reprezentacji

Analizę przedstawionego stanu faktycznego należy rozpocząć od przepisów ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Struktura organizacyjna powiatu obejmuje organ stanowiący – radę powiatu – oraz organ wykonawczy – zarząd powiatu. Z art. 26 ustawy wynika, że zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, w którego skład wchodzą starosta jako przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie.

Członkiem zarządu powiatu może być jedynie obywatel polski, a członkostwa w zarządzie nie można łączyć z mandatem posła lub senatora, zatrudnieniem w administracji rządowej ani członkostwem w organach innej jednostki samorządu terytorialnego. Utrata członkostwa następuje z dniem wyboru lub zatrudnienia w organach wskazanych w przepisie.

Zasady reprezentacji i rola kontrasygnaty

Kluczowe w analizie są przepisy dotyczące reprezentacji. W art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym postanowiono m.in., że oświadczenia woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Jeżeli czynność prawna może powodować powstanie zobowiązań majątkowych, to do jej skuteczności niezbędna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej.

Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 262 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu czynności prawne polegające na zaciąganiu kredytów, pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, a także udzielaniu pożyczek, poręczeń, gwarancji oraz emisji papierów wartościowych dokonują dwaj członkowie zarządu wskazani uchwałą zarządu (z zastrzeżeniem ust. 2, który odnosi się do gmin). Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast w gminie – zgodnie z ust. 2 – te same czynności finansowe, czyli m.in. zaciąganie kredytów i pożyczek, zaciąganie innych zobowiązań dłużnych, wykonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wynika to z tego, że gmina nie posiada zarządu, a funkcję organu wykonawczego pełni jednoosobowo jej wójt (burmistrz, prezydent).

RIO w wystąpieniu pokontrolnym

Dla pełnej oceny znaczenia przywołanych przepisów warto sięgnąć do ustaleń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 23 września 2025 r. (znak WK.6130.21.25). W podanym dokumencie RIO stwierdziła nieprawidłowość w następującym zakresie przedmiotowym: „zawarcie umowy w sprawach majątkowych samodzielnie przez Starostę, z naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który stanowi, że oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd.

W dniu 31 stycznia 2023 r. zawarta została umowa nr UD/1975194/2023 pomiędzy bankiem a Powiatem (….) reprezentowanym przez Starostę (…..) przy kontrasygnacie Skarbnika Powiatu. Umowa dotyczyła prowadzenia rachunków lokat terminowych.”

Oznacza to, że RIO stwierdziła w nim nieprawidłowość polegającą na samodzielnym podpisaniu umowy w sprawach majątkowych przez starostę – z naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – mimo kontrasygnaty skarbnika powiatu. W wystąpieniu RIO wskazała przykład umowy z 31 stycznia 2023 r. dotyczącej prowadzenia rachunków lokat terminowych, zawartej pomiędzy powiatem a bankiem. RIO nałożyła na powiat obowiązek zapewnienia, aby oświadczenia woli w sprawach majątkowych były składane przez dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd, zgodnie z art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wartość umowy – niezasadna argumentacja

Co się tyczy argumentacji związanej z wartością umów, które miały opiewać na wartości poniżej progu stosowania ustawy – Prawo zamówień publicznych, to nie zasługuje ona na uwzględnienie. Należy wspomnieć, że ogólne zasady związane z zobowiązaniami zawarto we wspomnianej wyżej ustawie o finansach publicznych i nie mają one rozgraniczenia na umowy stosowane w trybie ww. ustawy czy poza trybem w niej przewidzianym. W art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych postanowiono bowiem ogólnie, że jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

Zatem w opisanych wyżej uwarunkowaniach prawnych umowy ze strony powiatu powinny być podpisywane zgodnie z wymogiem określonym ww. art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym.

Uwaga! W konsekwencji niezbędne jest składanie oświadczeń woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu (podpisywanie umów) przez dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd. Odstępstwa od tej zasady nie występują.

Sądy na temat umów zawieranych przez starostę

Niezależnie od powyższego należy dodać, że również kontrasygnata skarbnika nie legalizuje umów zawieranych tylko przez starostę. Inna jest bowiem funkcja owej kontrasygnaty od funkcji reprezentacji powiatu. Jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 6 października 2015 r. (sygn. akt I ACa 355/15): „Przepis art. 46 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) nie daje podstaw do uznania kontrasygnaty skarbnika gminy za składnik jej oświadczenia woli, ponieważ w myśl art. 46 ust. 1 przedmiotowej ustawy oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta – samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Kontrasygnata stanowi jedynie oświadczenie wiedzy skarbnika co do stanu planu finansowego gminy i jest narzędziem jej dyscypliny budżetowej”.

Z orzeczenia wynika więc jednoznacznie, że kontrasygnata ma charakter wyłącznie kontrolny i nie może zastępować podpisów osób uprawnionych do reprezentowania jednostki samorządu terytorialnego. Nie stanowi elementu oświadczenia woli jednostki i nie uzupełnia braków w zakresie reprezentacji. ©℗