10 najczęstszych błędów radnych i ich skutki

Przepisy te niestety nie określają, czym jest interes prawny. Z orzecznictwa wynika, że: „Interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g., należy rozumieć jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją radnego. O istnieniu takiego interesu można zaś mówić wówczas, gdy zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym” (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 174/24).

Naczelny Sąd Administracyjny od dłuższego czasu wskazuje, że „udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa”. Co ciekawe, nie ma przy tym znaczenia, czy głos radnego był tym decydującym, czy nie w danym głosowaniu. Istotne jest wyłącznie to, że osoba nieuprawniona brała udział w głosowaniu.

NSA w wyroku z 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 5206/21) stwierdził jednoznacznie: „Nieważność uchwały, przy podjęciu której brał udział radny wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego, zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał, czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały”.

2. Wykonywanie działalności z wykorzystaniem mienia JST

Zgodnie z art. 24f u.s.g. „radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności”.

Wykorzystywanie mienia należy rozumieć szeroko. NSA w wyroku z 16 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III OSK 1930/23) wskazał: norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do „własności” ani do „zarządzania” mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: „wykorzystanie mienia”, którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Sąd dodał, że sformułowanie: „wykorzystywanie” odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby.

Jak stwierdził NSA w przytaczanym wyżej wyroku z 16 kwietnia 2024 r.: „Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie”. W innym z orzeczeń NSA potwierdził, że powyższe obejmuje również zakaz wykorzystania mienia „innych gminnych osób prawnych” (wyrok NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 990/24).

Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite:

• w niektórych wyrokach sąd wskazuje kategorycznie, że każda taka działalność, niezależnie, czy budzi chociaż potencjalnie ryzyko korupcji, jest zabroniona,
• zgodnie z drugą linią orzeczniczą radny może prowadzić taką działalność na zasadzie powszechności dostępności usługi.

WSA w Krakowie w wyroku z 1 marca 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 1663/23) wskazał jednak: „Korzystanie z działki gminnej i wzniesionego na tej działce pawilonu handlowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej nie jest korzystaniem z mienia komunalnego na zasadach powszechnej dostępności. Czymś innym są powszechnie dostępne usługi komunalne, świadczone na warunkach ogólnych, a czymś innym są umowy zawierane przez radnego z gminą, w której sprawowany jest mandat. Nie ma więc podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego z racji korzystania przez niego z powszechnie dostępnych usług komunalnych (np. usług transportu publicznego, usług dostawy wody czy też odbioru ścieków i śmieci), ale z powodu korzystania z nieruchomości należących do gminy”.

3. Przekraczanie uprawnień kontrolnych

Radni widząc, że ustawa o samorządzie gminnym (lub o samorządzie powiatowym) nie daje im wielu uprawnień władczych, próbują korzystać z uprawnień kontrolnych. Mają do tego wiele narzędzi – mogą kontrolować jako rada (poprzez komisję rewizyjną) czy poprzez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Warto natomiast wyjaśnić, że w takiej sytuacji radny – jak każdy obywatel – może żądać wglądu do akt sprawy na podstawie przepisów szczególnych, tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., z którego wynika, że „udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

• treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
• dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
• treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu”.

4. Wydawanie poleceń pracownikom urzędu

Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym jednostki samorządu terytorialnego, a wójt – wykonawczym. Jest to istotny podział. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. „do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta)”. Oznacza to, że rada nie wykonuje zadań gminy. Rada tylko je ustala i kontroluje ich wykonanie. Natomiast pracownicy urzędu gminy są podporządkowani wyłącznie organowi wykonawczemu. A zatem radni nie mogą:

• ingerować w organizację pracy urzędu, w tym pracownika biura rady,
• nakazywać ani zakazywać określonych działań,
• zobowiązywać pracowników do sporządzania dokumentów, wyjaśnień lub podjęcia czynności służbowych.

Co do tego zgodne jest również orzecznictwo np. WSA w Gdańsku w wyroku z 13 października 2016 r. (sygn. akt III SA/Gd 781/16) wskazał, że „na podstawie tego przepisu rada miasta nie może wydawać poleceń dotyczących konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ograniczać przyznanych mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, określać sposobu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej”.

5. Powoływanie komisji etyki oraz ocena innych radnych

Każdy radny ma równy i wolny mandat. Oznacza to, że żaden radny (w tym rada in corpore) nie ma prawa formalnie oceniać innych radnych. Tymczasem niekiedy się zdarza, że radni powołują komisje etyki (zapewne jest to rozwiązanie podpatrzone w parlamencie) albo próbują w inny sposób dyscyplinować swoich kolegów.

Sądy kwestionują takie praktyki. Ich zdaniem ostatecznie to wyborcy mają oceniać, czy ich radny godnie ich reprezentuje i prawidłowo sprawuje swój urząd. WSA w Kielcach w wyroku z 14 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 764/14) wskazał, że „skoro wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu jego mandatu, to tym bardziej rada gminy ani jej przewodniczący nie mogą (bez wyraźnej podstawy ustawowej) dodatkowo krępować radnego. W szczególności nie wolno tym organom stosować wobec niesumiennego radnego żadnych środków dyscyplinujących.

W świetle powyższego brak jest podstaw do stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinarnych w razie niewykonania przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach rady. Zastosowanie środków o charakterze restrykcyjnym – których użycie przewiduje zakwestionowana przez prokuratora regulacja (upomnienie) musi każdorazowo wynikać z ustawowego upoważnienia. Tymczasem przepisy ustawy o samorządzie gminnym (...), w żadnym miejscu nie przewidują takiego rozwiązania”.

Moim zdaniem kodeksy etyki są dopuszczalne, jeśli zawierają treści o charakterze pozytywnym, tj. bez sankcji dla radnego, który się im nie podporządkuje. WSA w Gdańsku w wyroku z 6 lutego 2025 r. (sygn. akt III SA/Gd 636/24) wskazał, że „jedynym władczym, przewidzianym prawem instrumentem czy też środkiem mogącym mieć wpływ na wykonywanie mandatu (jednak tylko w sferze udziału w pracach rady i jej komisji) jest ustalenie przez radę zasad przyznawania diet radnym przez uzależnienie wysokości diet od aktywności osoby sprawującej funkcję radnego.

Poza tą sferą rada gminy nie może nakładać obowiązków określonego zachowania czy też postępowania na radnych wchodzących w skład tego organu”.

6. Brak formy pisemnej przy składaniu interpelacji i zapytań

Artykuł 24 ust. 6 u.s.g. wydaje się jasny i precyzyjny: „Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania”.

Co istotne, przepis nie wskazuje, że zarówno pytanie, jak i odpowiedź mają zapaść na sesji rady. Wskazuje natomiast, że tak jak i pytanie, tak i odpowiedź mają zostać zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 24 ust. 7 u.s.g.).

W praktyce rady gmin często umieszczają w porządku obrad punkt „wolne wnioski”. Można to zrozumieć, bo ma on działać jak wentyl, w którym radni mogą wyrazić swoje uwagi. W rzeczywistości radni często zgłaszają tam problemy, takie jak niedziałająca latarnia czy dziura w jezdni – o których wójt dowiaduje się dopiero na sesji. Taki wolny wniosek, to tylko głośne wyrażenie swoich oczekiwań. Jednak radni nie mogą oczekiwać, że organ wykonawczy musi odpowiedzieć podczas sesji. Warto wskazać, że organ wykonawczy nie ma obowiązku uczestniczenia w pracach rady.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 19 sierpnia 2020 r. (sygn. II SAB/Go 186/20) stwierdził jasno, że tryb oraz wynik rozpatrzenia interpelacji lub zapytań składanych na podstawie art. 24 ust. 3 lub ust. 5 u.s.g. nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dlatego radny powinien świadomie wybrać, w jakim trybie zada pytanie. > Jeśli złoży je w trybie dostępu do informacji publicznej, tak jak każdy obywatel, to w razie otrzymania odpowiedzi, która go nie satysfakcjonuje, może zaskarżyć ją do sądu.

Jeśli jednak zada pytanie w formie interpelacji lub zapytania radnego, to musi pamiętać, że taka odpowiedź nie może być zaskarżona.

7. Powoływanie asystentów radnych

Kontrowersyjną praktyką jest powoływanie asystentów radnego. Sądy administracyjne odnoszą się negatywnie do uchwał wprowadzających takie rozwiązania. WSA w Gdańsku w wyroku z 6 lutego 2025 r. (sygn. akt III SA/Gd 636/24) oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody pomorskiego z 17 października 2024 r. (nr PN- IV.4131.43.2024.MP), w którym stwierdził on nieważność uchwały rady gminy Dębnica Kaszubska w sprawie społecznych asystentów radnych.

WSA wskazał, że „uregulowania zawarte w uchwale umożliwiają radnemu dobieranie osób z nim współpracujących, co radny czyni we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność. Ustanowienie tzw. funkcji asystenta stwarza wrażenie, że asystent działa w ramach zinstytucjonalizowanego organu stanowiącego gminy, jakim jest rada. Zatem to rada powinna odpowiadać za funkcjonowanie asystentów. Stwierdzona pozorność nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym”.

Sąd zauważył przy tym, że uchwała nie określa, w jaki sposób asystent radnego będzie działał na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym wśród młodzieży (takie zadanie nakłada na radnego art. 5b ust. 1 u.s.g.). „Wspierania działalności radnego nie można utożsamiać z realizacją celu wskazanego w art. 5b ust. 1 u.s.g. Uchwała nawet ogólnie nie zobowiązuje asystenta do podejmowania działań związanych z realizacją tego zadania, czy też pełnego zaangażowania się we wspomaganie rozwoju wspólnoty samorządowej. Uregulowania uchwały powierzają w zasadzie radnemu pełne kierownictwo i opiekę merytoryczną nad asystentem, czyniąc go niejako „mentorem'. O spełnieniu określonego w treści wspomnianego przepisu ustawowego celu (tj. wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym wśród młodzieży) nie świadczy przewidziany w uchwale wymóg pełnoletności kandydata na asystenta radnego” – dodał WSA w powyższym wyroku.

Moim zdaniem na to, że radni swoją funkcję powinni sprawować bezpośrednio, wynika z kilku przepisów. Między innymi, mają zamieszkiwać we własnej gminie (co wynika m.in. z art. 11 par. 1 kodeksu wyborczego, w myśl którego „Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do rady gminy ma osoba, która najpóźniej w dniu głosowania stale zamieszkuje na obszarze tej gminy”). Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. „Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia”.

8. Naruszanie przepisów o ochronie danych osobowych

Do typowych naruszeń należy odczytywanie na sesji imion i nazwisk osób, które składają skargi do rady gminy. Prezes UODO od wielu lat zwraca uwagę na tę nielegalną praktykę (m.in. w corocznych sprawozdaniach ze swojej działalności).

W takiej sytuacji administratorem danych jest rada. Organ nadzorczy ocenia ujawnienie danych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.p.. Przepis dotyczy osób, które pełnią funkcje publiczne oraz danych mających związek z pełnieniem tych funkcji. Przy czym, aby ujawnienie danych było zgodne z prawem, muszą wystąpić obie przesłanki. Nawet jeśli radny poda dane nauczyciela, który złożył skargę (a nauczyciel pełni funkcję publiczną), prezes UODO oceni, czy treść skargi ma związek z pełnieniem tej funkcji.

Szczegółowe omówienie skargi powinno odbyć się na posiedzeniu komisji skarg, wniosków i petycji. I choć co do zasady obrady komisji również są jawne i dostępne (co wynika z art. 18 ust. 2 u.d.i.p.), to jednak jawność można jednak ograniczyć ze względu na wartości wskazane w art. 5 tej ustawy, zwłaszcza w art. 5 ust. 2, który chroni prawo do prywatności.

9. Uchwalanie aktów prawnych wykraczających poza kompetencje

Wielu radnych zapomina, że samorząd gminny nie może dowolnie ustalać prawa lokalnego. W myśl art. 18 u.s.g. „Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej”.

NSA w wyroku z 28 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 269/11) wskazał, że art. 18 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten – zdaniem sądu w obecnym składzie – upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa”.

Dlatego podejmowanie uchwał, które wykraczają poza właściwość rady, może być ryzykowne. Znaczna część z tych uchwał jest unieważniana przez nadzór wojewodów. Przykładowo:

► Rada powiatu makowskiego 21 sierpnia 2025 r. podjęła uchwałę o intronizacji Jezusa Chrystusa na króla tego powiatu. Wojewoda mazowiecki jednak w rozstrzygnięciu nadzorczym z 19 września 2025 r. (nr WP-O.4131.11.2025) uznał, że rada nie miała podstaw do wprowadzania takich regulacji.

► Wojewoda lubuski 25 lipca 2024 r. stwierdził nieważność uchwały, w której radni Lubska chcieli zobowiązać burmistrza, by nie dopuścił do powstania na terenie gminy ośrodków dla nielegalnych imigrantów (rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK– I.4131.71.2025). Zdaniem organu nadzoru rada miasta przekroczyła swoje kompetencje.

10. Zamieszkanie poza gminą

Nie każdy radny ma świadomość, że zmieniając miejsce zamieszkania może stracić mandat. W praktyce takie sytuacje nie są rzadkością. Zdarzało się to między innymi, gdy rajcy:

• przeprowadzili się do innej gminy (np. kupili dom w tzw. gminie obwarzankowej),
• wyszło na jaw, że faktycznie mieszkali poza gminą, choć byli w niej zameldowani.

Obowiązujące przepisy interpretuje się bowiem w ten sposób, że radny musi stale mieszkać na obszarze gminy, w której został wybrany. Wynika to z art. 383 par. 1 pkt 3 kodeksu wyborczego, w myśl którego z „wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów”. Natomiast prawo to zależy od stałego zamieszkiwania na terenie gminy. Zgodnie bowiem z art. 11 par. 1 pkt 5 kodeksu wyborczego (dalej: k.w.) bierne prawo wyborcze w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. Z kolei w myśl art. 10 ust.1 pkt 3 lit. a k.w. czynne prawo wyborcze ma: „obywatel polski, obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim oraz obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, który najpóźniej w dniu głosowania:

• kończy 18 lat oraz
• stale zamieszkuje na obszarze tej gminy”.

Zatem prawo bycia radnym samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Stąd kolejny wniosek, że jeśli radny przeprowadzi się na stałe do innej gminy (np. zmieni centrum życiowe z miasta na dom w gminie sąsiedniej), to traci prawo wybieralności, a tym samym traci mandat radnego.

Ostatnio w Lublinie Nowa Lewica złożyła zawiadomienie do prokuratury w sprawie faktycznego miejsca zamieszkania pięciu miejskich radnych z klubu prezydenta Krzysztofa Żuka (PO). Z doniesień medialnych wynika bowiem, że na stałe nie mieszkają oni na terenie miasta.

Definicję „stałego zamieszkiwania” wprowadza art. 5 pkt 9 k.w., który rozumie przez to pojęcie „zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu”. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 kodeksu cywilnego – jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (czynnikiem odróżniającym, wynikającym z art. 5 pkt 9 k.w. tj. konieczność wskazania adresu).

Sądy wskazują, że o miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne:

• przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus – czynnik zewnętrzny) i
• zamiar stałego pobytu (animus – czynnik wewnętrzny).

Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. O zamieszkaniu pod wskazanym adresem można mówić, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Z kolei animus ma charakter subiektywny i zależy od zamiaru stałego przebywania w danym miejscu. Animus musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań, w szczególności czynności prawnych, pracowniczych czy rodzinnych. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi zatem nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej.

W orzeczeniach podkreśla się, że k.w. dla potrzeb określenia praw wyborczych nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można bowiem utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (NSA w wyroku z 16 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2172/14). Zameldowanie, według ukształtowanego poglądu judykatury, to jedynie powiadomienie właściwego organu o zamiarze zamieszkiwania pod danym adresem, a samo zameldowanie ma charakter wyłącznie ewidencyjny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 137/14). ©℗