Terminy ważności decyzji inwestycyjnych: które można przedłużyć, a kiedy uprawnienia z nich wygasają z mocy prawa?

Z jednej strony dokumenty takie jak decyzja środowiskowa, decyzja o warunkach zabudowy czy pozwolenie na budowę wyznaczają ramy prawne i techniczne, w których inwestor może określić kształt, funkcję i zakres swojej inwestycji. Z drugiej strony to właśnie wybory inwestora – dotyczące lokalizacji, skali przedsięwzięcia i sposobu jego finansowania – wpływają na przebieg postępowań administracyjnych oraz na zakres wymaganych uzgodnień.

Ostatnio dużo mówi się o zmianach dotyczących okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z wchodzącymi od nowego roku przepisami bezterminowe pozostaną te decyzje, które zostaną wydane na podstawie wniosków złożonych do 15 października. Natomiast w przypadku wniosków złożonych po tej dacie decyzje będą obowiązywać jedynie przez pięć lat.

Decyzja środowiskowa

Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących:

• zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
• potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem innych decyzji, których listę określa art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa). Chodzi m.in. o:

• decyzje o pozwoleniu na budowę,
• decyzje o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego,
• decyzje o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych,
• decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
• koncesje na wydobywanie kopalin ze złóż,
• koncesje na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji,
• koncesje na podziemne składowanie odpadów itp.

W myśl art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 (wskazaliśmy je powyżej), oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a (chodzi tu o zgłoszenia: budowy, wykonania robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części). Ustawodawca w zdaniu drugim wskazał „Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie sześć lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna (…)”.

Wynika z tego, że zasadniczo decyzja środowiskowa jest „ważna” przez sześć lat od dnia jej ostateczności. Zatem jest to czas, w którym trzeba wszcząć kolejne postępowania, w których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej.

Nadmienić należy, że terminowość decyzji środowiskowych została wprowadzona do przepisów z 28 lipca 2005 r. w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Wówczas jednak ich termin ważności był określony na dwa lata.

Wydłużenie okresu ważności decyzji środowiskowej

Okres „ważności” decyzji środowiskowej może być wydłużony do 10 lat, na co pozwala art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3 – czyli sześciu lat – od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w pierwszej instancji, stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy, jeżeli było wydane.

Zajęcie stanowiska następuje na wniosek uwzględniający informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy, jeżeli było wydane.

Co istotne, wniosek o omawiane stanowisko składa się do organu nie wcześniej niż po upływie pięciu lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

NSA w wyroku z 5 lipca 2023 r. (sygn. akt II OSK 499/23) wskazał: „art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej daje podstawę do odmowy kontynuacji realizacji przedsięwzięcia tylko wówczas, gdy realizowana inwestycja nie jest etapowana lub w środowisku doszło do takich zmian, że warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zabezpieczą środowiska przed znaczącym negatywnym wpływem realizowanego przedsięwzięcia”.

Ustawowe wyjątki dotyczące decyzji środowiskowych

Ustawa przewiduje dłuższy, bo 10-letni termin ważności decyzji środowiskowej, dla wybranych inwestycji, wskazanych w art. 72 ust. 4b ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem złożenie wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 dla:

• obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszącej,
• inwestycji w zakresie terminalu, a także
• inwestycji w zakresie morskiej farmy wiatrowej oraz zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej
• może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

Warunki zabudowy

Decyzja o warunkach zabudowy na gruncie aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym początkowo była bezterminowa. Terminowość wprowadziła reforma planowania przestrzennego z 2023 r. Decyzje o warunkach zabudowy były terminowe pod rządami wygaszonej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej do 10 lipca 2003 r.). W myśl jej art. 42 ust. 1 pkt 7 omawiana decyzja musi określać okres jej ważności (przy czym ustawa nie określała konkretnego terminu – to organ o nim decydował).

W praktyce pojawiły się m.in. wątpliwości: czy możliwe jest wznowienie budowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie ustawy z 1994 r., jeśli jej adresat w okresie ważności tej decyzji złożył wniosek o pozwolenie na budowę i to pozwolenie otrzymał? WSA w Krakowie w wyroku z 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 221/10 wskazał: „Termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej w oparciu o art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odnosimy do terminu, jaki ma jej adresat do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Jeżeli adresat decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpił w okresie jej ważności o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę i pozwolenie to uzyskał, w obrocie prawnym pozostaje także decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Może być ona zatem przedmiotem postępowań administracyjnych, w tym także postępowania wznowieniowego”.

Możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy

Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli m.in.: inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub nie wniesiono sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy przez innego wnioskodawcę, a także wówczas, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Nadchodzą zmiany

Od 1 stycznia 2026 r. ma wejść w życie art. 64c u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym stała się prawomocna.

Tego nowego przepisu nie można czytać bez uwzględnienia przepisu przejściowego, tj. art. 62 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca u.p.z.p. z 2023 r.). Przepis ten w dotychczasowej wersji wskazuje, że do decyzji o warunkach zabudowy, które stały się prawomocne przed 1 stycznia 2026 r., art. 64c u.p.z.p. nie stosuje się. Zatem reforma planowania przestrzennego wprowadziła zasadę terminowości decyzji o warunkach zabudowy względem tych, które nie będą prawomocne do 31 grudnia 2025 r. Pozostałe decyzje niezależnie od tego, kiedy zostały wydane, będą terminowe, jeżeli skutek prawomocności nastąpił od 1 stycznia 2026 r.

Przywołany art. 62 ustawy nowelizującej wkrótce się zmieni. Wynika to z ustawy z 5 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (w chwili zamykania numeru do druku ustawa podpisana przez Prezydenta RP czekała na publikację w Dzienniku Ustaw).

Po zmianie art. 62 ustawy nowelizującej będzie stanowił, że nie stosuje się art. 64c u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy, które:

• stały się prawomocne przed 1 stycznia 2026 r., lub
• zostały wydane w sprawach wszczętych przed 16 października 2025 r.

Pozwolenie na budowę

Pozwolenia na budowę mają określony czas ważności. Wynika to z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (dalej: p.b.), w myśl którego pozwolenie wygasa z mocy prawa, jeśli inwestor:

• nie rozpoczął budowy w ciągu trzech lat od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna albo
• przerwał budowę na okres dłuższy niż trzy lata.

Art. 37 ust. 2 p.b. stanowi z kolei, że w przypadku:

• określonym w ust. 1 (czyli wygaśnięcia pozwolenia) albo
• stwierdzenia nieważności, albo
• uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę

– rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

Inaczej mówiąc: jeżeli pierwotne pozwolenie nie obowiązuje, nie można kontynuować robót na jego podstawie — trzeba uzyskać nową decyzję.

Przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę

W orzecznictwie wskazuje się, że pozwolenie na budowę może zostać wygaszone także w innych okolicznościach niż tylko upływ trzech lat albo przerwa w budowie. W myśl art. 162 ust. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego „Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, (…) jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony”.

WSA w Kielcach w wyroku z 22 stycznia 2025 r. (sygn. akt II SA/Ke 602/24) wyjaśnił, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i może być podstawą wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem sytuacje opisane w art. 37 ust. 1 p.b. (niewykorzystanie pozwolenia w ciągu 3 lat; przerwa w budowie ponad trzy lata) nie stanowią zamkniętego katalogu przyczyn, dla których pozwolenie na budowę może zostać wygaszone. W rozpatrywanej przez WSA sprawie inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – a to, zdaniem kieleckiego sądu uczyniło pozwolenie „bezprzedmiotowym”.

NSA w wyroku z 12 marca 2024 r. (sygn. akt II OSK 1745/21) wskazał, że „Z uwagi na to, iż wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jej wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania – powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów k.p.a. Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie budowy następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy, wskazujące czynności i daty ich podjęcia”.

Bez możliwości przywrócenia

Z orzecznictwa i piśmiennictwa wynika również, że termin wskazany w art. 37 ust. 1 p.b. jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę uprawnień zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Termin ten nie może zostać przywrócony, albowiem instytucja przywrócenia terminu dotyczy jedynie terminów procesowych. Z prawnego punktu widzenia obojętne jest, z jakich przyczyn decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest wykonywana.

Przerwanie biegu terminu

► WSA w Kielcach w wyroku z 27 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Ke 267/17) wskazał, że bieg terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ulega wstrzymaniu tylko wtedy, gdy rozpoczęcie lub kontynuowanie budowy naruszałyby zakaz wynikający z aktu wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej.

Sąd wyjaśnił, że nie można obciążać inwestora skutkami z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (czyli wygaśnięciem pozwolenia na budowę), jeśli przerwa w budowie wynika z ostatecznych i wykonalnych rozstrzygnięć, które nakazują wstrzymanie robót. Dotyczy to także takich aktów organów, które z innych powodów sprawiają, że prowadzenie budowy na podstawie pozwolenia staje się niedopuszczalne.

► WSA w Szczecinie w wyroku z 5 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Sz 1087/21) potwierdził tę linię orzeczniczą. Stwierdził, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę – niezależnie od tego, który organ je wydał i z jakiego powodu – zawsze przerywa bieg terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że iż nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której „podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych w decyzji ostatecznej uprawnień, w tym przypadku dotyczących budowy”.

Jak było w przeszłości?

Obecny trzyletni termin ważności obowiązuje od 23 sierpnia 2008 r. Przed tą datą przepis przewidywał dwuletni termin ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki sam termin obowiązywał także w Prawie budowlanym z 1974 r.

Komentarz

Terminowość decyzji inwestycyjnych jest dominującą regułą, która teraz obejmie także decyzje o warunkach zabudowy. Bezterminowe nadal pozostaną decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W praktyce zdarzają się sytuacje, w których inwestor chce realizować inwestycję na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej wiele lat wcześniej, mimo że otoczenie terenu i sposób jego zagospodarowania wyraźnie się zmieniły. Takie sytuacje są niekorzystne dla ładu przestrzennego. Dlatego wprowadzenie terminowej ważności decyzji należy ocenić pozytywnie, choć w niektórych sytuacjach może to utrudnić proces inwestycyjny. ©℗