Bez zmian w prawie miasta nie wprowadzą wyższego podatku od wszystkich pustostanów [WYWIAD]

Z formalnego punktu widzenia miasto Katowice nie podniosło stawek podatku od nieruchomości stanowiących tzw. pustostany. W uchwale określającej ich wysokość w roku 2026 (została opublikowana w Dzienniku Województwa Śląskiego 28 października 2025 r. pod poz. 5982) rada miasta nie przewidziała szczególnej stawki wyłącznie dla tego typu obiektów. Wynika to z formalnych przeszkód.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami Konstytucji RP oraz ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rada gminy może określać wysokość stawek podatkowych w granicach określonych w ustawie. Tymczasem obecny zakres regulacji przewiduje zamknięty katalog typów przedmiotów opodatkowania, w stosunku do których przysługuje gminie władztwo podatkowe (zob. art. 5 ustawy). Nie ma w nim obecnie budynków o kategorii pustostanów.

Dla porządku wyjaśnijmy, że z formalnego punktu widzenia rada mogłaby wprowadzić szczególną stawkę dla pustostanów, jednak odbywać musiałoby się to wyłącznie w ramach upoważnienia do różnicowania stawki w ramach kategorii budynków mieszkalnych (nie byłoby jednak efektu w postaci znacząco wyższej stawki podatkowej, bo w ramach różnicowania nie można przyjąć stawki wyższej niż maksymalna dla danej kategorii budynku; więcej na ten temat w tekście na kol c6 – red.).

Sprowadza się do przyjęcia określonej wykładni obowiązujących przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Mianowice miasto Katowice uznaje, że pustostany, a więc budynki sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako mieszkalne są w rzeczywistości zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej, a więc, że powinny być opodatkowane w sposób właściwy dla budynków o gospodarczym charakterze (czyli. blisko 30 razy wyższą stawką podatku od nieruchomości).

Problem opodatkowania pustostanów dotyczy przesłanki zajęcia budynku mieszkalnego na prowadzenie działalności gospodarczej (o takiej kwalifikacji decyduje art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Istota zagadnienia sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy lokal mieszkalny należący np. do dewelopera, w którym nie realizuje się celu mieszkaniowego, jest zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej.

Niektóre samorządy próbują poszukiwać odpowiedzi na tak postawione pytanie w uchwale NSA z 21 października 2024 r. (sygn. akt III FPS 2/24).

Przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ale rozpatrywanej w innym kontekście. Uchwała rozstrzyga, czy lokal mieszkalny, który wykorzystywany jest w celu realizacji w nim potrzeb mieszkaniowych, może być opodatkowany najwyższymi stawkami, gdy jednocześnie realizuje cel biznesowy przedsiębiorcy, który jest właścicielem tego mieszkania (prowadzi najem komercyjny). Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając ten problem uznał, że budynki, sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako mieszkalne, przeznaczone do najmu, w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez podatnika podatku od nieruchomości (wynajmującego), w takiej części, w jakiej służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych najemców, należy traktować jako budynki mieszkalne lub ich części, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy (a więc lokale te nie mogą być opodatkowane najwyższymi stawkami podatku). Samo rozstrzygnięcie NSA jest zatem niekorzystne dla gmin w tym sensie, że zawęża możliwość stosowania wyższych stawek podatku dla budynków mieszkalnych. Treści uchwały NSA nie da się w sposób bezpośredni przenieść na grunt innych stanów faktycznych np. dotyczących deweloperów.

Uchwała nie odpowiada wprost na pytanie, w jaki sposób traktować te spośród lokali mieszkalnych, w których nie jest realizowany cel mieszkaniowy [ramka].

► „Za zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej nie będą mogły być uznane natomiast te części budynku mieszkalnego, które są wykorzystywane (zajęte) na cele mieszkalne, przez co należy rozumieć trwałe zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkaniowych posiadacza lokalu, nawet wówczas, gdy ich oddanie przez podatnika (np. dewelopera, spółdzielnię mieszkaniową, spółkę komunalną, podmiot działający w formule społecznej agencji najmu albo społecznej inicjatywy mieszkaniowej lub innego właściciela będącego przedsiębiorcą) do korzystania osobom trzecim dla realizacji tej funkcji (zajęcie na cele mieszkalne), nastąpiło w ramach gospodarczej działalności podatnika (np. komercyjnego najmu). Biorąc pod uwagę preferencyjne opodatkowanie lokali mieszkalnych, istotne jest to, by w budynku (lokalu) takim realizowany był cel polegający na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w przedstawionym wyżej rozumieniu. Bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność, czy funkcja ta (tzn. mieszkaniowa) jest realizowana przez podatnika, czy jego najemcę”. ©℗

Mimo że sytuacja wynajmującego nie wydaje się tożsama z sytuacją np. dewelopera, dla samorządów istotny jest ten fragment uzasadnienia uchwały, który wskazuje, że zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej będzie ten lokal, który nie realizuje celów mieszkaniowych i jednocześnie stanowi element strategii gospodarczej przedsiębiorcy. Istnieje zatem podstawa, aby argumentować, że skoro lokal mieszkalny po wybudowaniu nie jest oferowany na rynku, a przetrzymywany w celach inwestycyjnych (co stanowi element strategii gospodarczej), to jest zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej. Warto jednak zauważyć, że taką strategię prowadzenia działalności zdecydowanie częściej przyjmują inne podmioty aniżeli deweloperzy (np. fundusze inwestycyjne). Dlatego z pewnością organom podatkowym trudniej będzie wykazać realizację takiej strategii w przypadku deweloperów niż podmiotów, które nabywają lokale w celu spekulacyjnym i nie są w ogóle zainteresowane ich wynajmem.

Wskazana przez mnie możliwa argumentacja nie jest jednak pozbawiona ryzyka.

Taki sposób odczytywania uchwały NSA (pozwalający na opodatkowanie pustostanów inwestycyjnych) istotnie zbliża do siebie dwa odmienne pojęcia ustawowe (mianowice pojęcie zajęcia i związania nieruchomości z prowadzeniem działalności gospodarczej). Zważając na zakaz wykładni synonimicznej (nadawania tego samego znaczenia różnym pojęciom ustawowym) wdrożenie omawianej koncepcji w zasadzie gwarantuje powstanie sporu pomiędzy podatnikiem i organem.

Tego rodzaju uchwały zwracają niewątpliwie uwagę opinii społecznej na problem, który ogólnie nazwać można problemem mieszkaniowym. Można sobie wyobrazić scenariusz, w którym wyższy podatek od niesprzedanych mieszkań, mobilizować miałby deweloperów do ich szybszej sprzedaży (być może bez zwłoki w oczekiwaniu na korzystniejsze warunki rynkowe).

Natomiast z perspektywy prawnej – organ podatkowy związany jest jednak zasadą legalizmu. Działać musi na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz na podstawie swobodnej oceny zupełnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Robi to z urzędu. Organ w postępowaniu podatkowym kierować się więc musi wyłącznie treścią przepisów i obiektywnie istniejącym staniem faktycznym. Wszelkiego rodzaju naciski bez względu na ich źródło, jeżeli wykraczają poza obowiązujący porządek prawny, nie mogą mieć wpływu na działanie organu podatkowego.

Z punktu widzenia konstrukcji podatku od nieruchomości – przy założeniu, że celem zmian miałoby być wyższe opodatkowanie tych budynków mieszkalnych, które stanowią tzw. pustostany – można wyobrazić sobie co najmniej dwa scenariusze zmian legislacyjnych. Niewątpliwie zmiana mogłaby polegać na ustaleniu szczególnej stawki przewidzianej dla tego typu obiektów. Można również wprowadzić regulację, która precyzowałaby, kiedy budynek mieszkalny należy uznać za zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o podatkach i opłatach lokalnych).

Na marginesie należałoby jednak zaznaczyć, że obecna dyskusja o tzw. pustostanach jest potwierdzeniem obecnych niedostatków ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Potrzebne są szersze, systemowe zmiany legislacyjne.

Jeżeli np. lokalne organy podatkowe zyskają możliwość pobierania podatku od nowo stworzonej kategorii budynków mieszkalnych, tzw. pustostanów, według specjalnie stworzonej dla tych obiektów stawki, wyeliminowane zostanie ryzyko sporów związanych z interpretacją dotychczasowych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.