Nie zawsze uchwałę rady lub zarządzenie włodarza trzeba opublikować w dzienniku urzędowym województwa

Ustawowy obowiązek ogłoszenia aktów w dzienniku urzędowym

Z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej: u.o.a.n.) wynika, że w dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Regulacja ta nie jest jednak oczywista. Jak bowiem zauważył wojewoda podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 18 października 2024 r. (nr NK-II.4131.190.2024.AB), „z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego”.

Próby zdefiniowania aktu prawa miejscowego

Jak zatem rozumieć pojęcie „akt prawa miejscowego”? Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 23 maja 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 245/18) „Choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym”.

Sąd wyjaśnił ponadto, że:

• normatywny charakter aktu – oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia;
• generalny charakter aktu – wyraża się tym, że normy zawarte w nim definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy;
• abstrakcyjność normy – oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

„Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będące źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców)” – wskazał WSA.

Rozbieżności w orzecznictwie

W praktyce jednak sytuacja jest bardziej skomplikowana: organy nadzoru i orzecznictwo nie zawsze są konsekwentne. Na przykład wcześniej uchwały w sprawie diet radnych nie musiały być publikowane (istniało rozbieżne orzecznictwo w tej sprawie), obecnie sądy już nie mają wątpliwości, że takie uchwały stanowią akt prawa miejscowego i należy je publikować.

Pogląd zgodny z dominującą obecnie linią orzeczniczą wyraził stosunkowo jasno WSA w Poznaniu w wyroku z 17 kwietnia 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 140/24). Sąd stwierdził, że: „Tego rodzaju aktem jest uchwała w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego, w tym uchwała dotycząca radnych gminnych. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet dla radnych, które to należności mają charakter powtarzalny, odnosząc się do zbioru obejmującego wszystkich radnych Miasta Poznania. Regulacje zawarte w tej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny”.

Zarządzenia wójta

Sądy w swoich orzeczeniach podkreślają, że niektóre zarządzenia organu wykonawczego mają cechy aktu prawa miejscowego i dlatego muszą być publikowane.

Warto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2021 r. (sygn. akt I GSK 1533/20), który jest często przywoływany przez inne sądy. NSA wskazał w nim wyraźnie, że: „zarządzenie burmistrza w sprawie cen za usługi pogrzebowe jest aktem normatywnym. Zawiera normy prawne określające obowiązek uiszczania opłat. Ma charakter generalny, bo dotyczy wszystkich, oraz abstrakcyjny, ponieważ reguluje powtarzalne czynności – takie jak pochowanie zwłok, udostępnienie miejsc grzebalnych czy wjazd na teren cmentarza. Spełnia więc cechy aktu prawa miejscowego”.

Podobne stanowisko zajął WSA w Łodzi w wyroku z 6 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Łd 466/23). Sprawa dotyczyła opłat dla grup zorganizowanych za korzystanie z boisk typu Orlik, zarządzanych przez szkoły i placówki miejskie. Sąd stwierdził, że: „Zaskarżone zarządzenie, wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jest aktem prawa miejscowego”. Jednocześnie sąd zauważył, że w orzecznictwie i doktrynie istnieją dwa przeciwstawne stanowiska w tej kwestii. Pierwsze z nich uznaje takie zarządzenia jedynie za akty kierownictwa wewnętrznego, skierowane do jednostek podległych, a nie do obywateli. Sąd w Łodzi nie podzielił tego poglądu. Za stanowiskiem drugim opowiedział się WSA w Kielcach w wyroku z 4 października 2022 r., (sygn. akt II SA/Ke 186/22). Za nieprawidłowe uznał działanie burmistrza, który „wydając zarządzenie dotyczące zasad użytkowania dróg wewnętrznych należących do gminy (...) nie wydał zarządzenia w zakresie obowiązku jego publikacji we właściwym dzienniku urzędowym”.

Odpowiedni termin

Wojewoda świętokrzyski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 1 października 2024 r., (nr PNK.I.4130.182.2024) wskazał, że „przy określaniu wysokości należnej opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego rada jest zobligowana do stosowania powszechnie obowiązujących przepisów określających sposób i termin wejścia w życie aktów normatywnych, w tym także wskazanych wyżej przepisów art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych”.

Skutki zaniechania

NSA w orzecznictwie podkreśla, że nieopublikowanie aktu prawa miejscowego ma poważne skutki.

Przykładowo w wyroku z 16 lipca 2024 r. (sygn. akt III OSK 62/23) NSA stwierdził: „Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Jest to istotne naruszenie prawa, które prowadzi do stwierdzenia jej nieważności w całości. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu”.

Dlatego nie ma miejsca na pomyłkę: decyzję o publikacji lub jej zaniechaniu trzeba podjąć od razu i prawidłowo.

Z jakim wyprzedzeniem

Z utrwalonej praktyki wynika, że akty prawne należy ogłaszać z zachowaniem 14-dniowego terminu. Wynika to z art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

Zgodnie z orzecznictwem, w szczególności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2003 r. (sygn. akt K 55/02), przepis ten uzupełnia art. 88 ust. 2 Konstytucji RP. Publikację aktów prawnych należy traktować jako element vacatio legis, czyli okres między ogłoszeniem a wejściem w życie aktu. Brak takiej publikacji oznacza naruszenie przepisów konstytucji.

Z kolei art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przewiduje tylko dwa wyjątki, które muszą wystąpić łącznie, aby możliwe było skrócenie tego terminu:

• musi istnieć ważny interes państwa,
• skrócenie terminu nie może naruszać zasad demokratycznego państwa prawa.

WSA w Gliwicach w wyroku z 8 stycznia 2025 r., (sygn. akt I SA/Gl 1025/24) wskazywał, że „Odstępstwa od tej reguły polegające na skróceniu okresu pomiędzy publikacją aktu normatywnego a jego wejściem w życie, w trybie art. 4 ust. 2 ustawy, mogą być powodowane niebudzącą wątpliwości potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych (np. życia i zdrowia ludzkiego jak to działo się w nieodległym czasie pandemii SARS-Cov19)”.

Wyjątki

W niektórych sytuacjach sądy dopuszczały krótszy okres vacatio legis, a nawet działanie prawa wstecz (retroaktywność). Przykładem jest wyrok WSA we Wrocławiu z 4 sierpnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wr 2/09). Sąd badał legalność uchwały dotyczącej regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Zastrzeżenia dotyczyły zbyt krótkiego okresu między publikacją a wejściem w życie uchwały.

WSA w kwestii przesłanki z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stwierdził, że: „Ocena istnienia tych przesłanek w tej sprawie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, choćby z uwagi na zakres regulacji. Uchwała dotyczyła wsparcia dzieci z najuboższych rodzin i poprawy ich sytuacji w zakresie edukacji, wykształcenia i wyżywienia. Zasady demokratycznego państwa prawnego nie sprzeciwiają się temu, by takie przepisy obowiązywały od dnia wejścia w życie ustawy, która przewiduje stosowanie pewnych ulg. Pomoc najuboższym dzieciom w zakresie ich podstawowych potrzeb egzystencjalnych i dochodowych to również ważny interes państwa”.

Mimo to należy zawsze pamiętać, że: „wejście w życie aktu powszechnie obowiązującego w terminie krótszym niż 14 dni od dnia jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest absolutnym wyjątkiem” (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 16 października 2024 r., nr PN-N.4131.5.1.2024.FZ). ©℗