W sytuacji gdy gmina jest w posiadaniu drogi wewnętrznej, podjęcie uchwały w sprawie nadania jej nazwy nie zawsze wymaga zgody właściciela terenu orzekł WSA w Rzeszowie.
Rada gminy podjęła uchwałę o nadaniu nazwy ulicy będącej w jej władaniu (posiadaniu samoistnym). Wojewoda uznał jednak, że jest ona nieważna. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Rada gminy nie miała jednak zgody właścicieli wskazanej działki. Tymczasem zdaniem wojewody w przepisie jest wyraźnie mowa o prawnie określonym obowiązku. Zatem – jak stwierdził – uchwała narusza przepisy, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Rada wniosła skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia. Argumentowała, że art. 8 ust. 1a u.d.p. ma zastosowanie do sytuacji, w których nieruchomość (w tym wypadku droga wewnętrzna) ma status uregulowany, tzn. znani są jej właściciele. Dla kontrowersyjnej działki nie założono jednak księgi wieczystej oraz nie było dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie jej właścicieli. W tej sytuacji, zdaniem radnych, zastosowanie się do wskazanego przepisu nie jest konieczne, skoro samoistnym posiadaczem działki jest gmina. Ona też, władając wspomnianą nieruchomością, zachowuje się jak właściciel, np. ponosi koszty związane z jej utrzymaniem, naprawą i odśnieżaniem.
Wojewoda jednak wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie można nadać nazwy drodze wewnętrznej z pominięciem art. 8 ust. 1a u.d.p., wskazując przy tym, że ustawodawca nie przewidział wyjątków od reguły wyrażonej wprost w tym przepisie. Gdyby chciał postąpić inaczej, oprócz właścicieli dopuściłby możliwość wyrażenia zgody przez posiadaczy. Skoro zatem działka, na której znajduje się droga, nie ma uregulowanego stanu prawnego, to nie można jej nadać nazwy. Gmina będzie mogła to zrobić, jeśli uzyska do niej prawo własności, lub – w przypadku gdyby takie prawo uzyskał inny podmiot – za jego zgodą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga rady gminy zasługuje na uwzględnienie. Treść art. 8 ust. 1a u.d.p. wydaje się bowiem jednoznaczna. Niemniej, zdaniem sądu, w opisanej sytuacji, gdy gmina jest posiadaczem samoistnym, realizacja przewidzianego w tym przepisie obowiązku nie jest wymagana. Jak bowiem wskazał, wykładnia powinna być połączona z analizą celu regulacji prawnej.
Reguła wyrażona treścią art. 8 ust. 1 u.d.p. ma bowiem niewątpliwie charakter prewencyjny. Jej istotą jest zapewnienie ochrony właścicielom drogi przed arbitralnym nadaniem jej nazwy przez samorząd. Jest to rozwiązanie racjonalne, o ile weźmie się pod uwagę, że właścicielem drogi wewnętrznej może być podmiot niepubliczny. Pytanie, czy ta funkcja będzie tak samo istotna, gdy działka nie ma właściciela, a jej posiadaczem samoistnym będzie gmina. W ocenie sądu – nie. Zatem wymaganie od gminy uzyskania zgody właściciela, którego nie można ustalić, nie realizuje żadnej funkcji ochronnej i nie znajduje uzasadnienia.
WSA, rozważając podnoszoną przez wojewodę kwestię możliwości sądowego ustalenia prawa własności do drogi i w konsekwencji otwarcia się możliwości do skorzystania z kompetencji do nadania jej nazwy, uznał, iż jest to stanowisko zbyt rygorystyczne.
Zdaniem Mateusza Karciarza, prawnika z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. WSA w Rzeszowie, słusznie nie poprzestano w tym przypadku na wykładni wyłącznie językowej art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych i zastosowano w odniesieniu do tego przepisu również wykładnię funkcjonalną. Ważny jest bowiem cel, dla jakiego nadaje się drodze wewnętrznej nazwę, czyli jej identyfikacja – nie tylko dla osób mieszkających przy takiej drodze, ale również dla szerszego grona odbiorców tej nazwy (także administracji publicznej).
orzecznictwo
Wyrok WSA w Rzeszowie z 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 848/19. www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia
