Poszerzenie kodeksu pracy o przepisy znajdujące się obecnie w innych aktach wykonawczych, zwłaszcza w rozporządzeniach ministra pracy, jest sprawą złożoną. Ustawodawca nie pierwszy raz się do tego przymierza - mówi Profesor Ludwik Florek, kierownik Katedry Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego.
Trwają prace nad projektem założeń do kolejnej, tym razem bardzo dużej nowelizacji kodeksu pracy. Ministerstwo przygotowuje się do jego rozszerzenia o przepisy, które obecnie znajdują się w kilkunastu aktach wykonawczych. Kodeks pracy zwiększy się o kolejne kilkadziesiąt artykułów. Jak pan profesor ocenia te plany z perspektywy osoby, która do 2007 roku była wiceprzewodniczącym Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Pracy?
Poszerzenie kodeksu pracy o przepisy znajdujące się obecnie w innych aktach wykonawczych, zwłaszcza w rozporządzeniach ministra pracy, jest sprawą złożoną. Ustawodawca nie pierwszy raz się do tego przymierza. Przypomnę, że w 1996 roku, kiedy przeprowadzono najważniejszą nowelizację k.p. po zmianie systemu, dokonano przeglądu przepisów wykonawczych i wtedy również część wcześniejszych rozporządzeń trafiła do ustawy. Zabieg ten dotyczył m.in. przepisów o regulaminach pracy czy regulujących czas pracy.
Jednak już wtedy oceniano, że nie da się doprowadzić do takiego stanu, który był postulowany przez niektóre osoby, żeby całkowicie zrezygnować z przepisów wykonawczych. Uzasadniano to tym, że po pierwsze materia ujęta w rozporządzeniach jest zbyt szczegółowa, a po drugie niektóre kwestie uregulowane w nich są tak odrębne, że nie ma sensu obciążać nimi przepisów kodeksu pracy.
Wydaje się jednak, że resort pracy nie ma wyjścia, bo Trybunał Konstytucyjny swoimi orzeczeniami niejako zmusza rząd i ustawodawcę do podjęcia działań legislacyjnych.
Do zrealizowania są dwie sprawy. Pierwsza dotyczy dopasowania delegacji ustawowych regulowanych art. 92 konstytucji do wymagań tego przepisu. Tu prawo pracy ma już pewne doświadczenia. Mam tu na myśli wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2009 r. dotyczący art. 103 k.p. w sprawie podnoszenia kwalifikacji zawodowych pracowników.
Inną sprawą jest przeniesienie do kodeksu pracy części przepisów wykonawczych z tego powodu, że materia w nich zawarta powinna być określona w ustawie.
No właśnie, w uzasadnieniu do projektu założeń resort pracy zwraca uwagę, że przepisy nakładające prawa i obowiązki na obywateli powinny mieć rangę ustawową. Czy zgadza się pan, że ta zasada powinna być konsekwentnie zrealizowana w prawie pracy?
Prawo stosunku pracy, stanowiące zasadniczą część prawa pracy, a także k.p., obejmuje prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, o czym wyraźnie mówi jego art. 1. Sugerowałoby to konieczność umieszczenia w tej ustawie wszystkich przepisów z tego zakresu. Z drugiej strony prawo pracy zawiera wiele przepisów kazuistycznych, regulujących szczegółowy sposób korzystania z praw lub wykonywania obowiązków przez pracowników i pracodawców. Niektóre z nich są też przedłużeniem wykładni przepisów k.p. Inne zawierają szczegóły dotyczące obliczania wynagrodzenia w różnych sytuacjach nieświadczenia pracy. Jeszcze inne przepisy wykonawcze regulują szczegółowe stawki, co dotyczy na przykład należności z tytułu podróży służbowej. Stąd też utrzymywanie ich w przepisach wykonawczych nie wydaje się naruszać omawianej zasady. Należy też chyba spojrzeć inaczej na obowiązki, a inaczej na prawa stron stosunku pracy. W przypadku obowiązków pracowników uważam, że powinny one być określone w ustawie. Jeśli chodzi o umieszczenie praw, to dopuszczałbym, by niektóre z nich znajdowały się w aktach niższego rzędu, ponieważ polepszają one sytuację pracowników. Nie można nie zauważać też, że w prawie pracy materia ustawowa zostaje ograniczona układami zbiorowymi pracy i porozumieniami zbiorowymi (por. art. 59 ust. 2 konstytucji).
Jak pan profesor ocenia te propozycje, czy są one możliwe do zrealizowania?
Założenia muszą być ocenione niejednoznaczne. Jeśli chodzi o poprawienie i uzupełnienie delegacji ustawowych, to uważam, że jest to zabieg trudny, ale możliwy do wykonania. Komisja Kodyfikacyjna też miała z tym kłopoty. Pamiętać należy, że delegacja ustawowa musi być zgodna z art. 92 konstytucji, co obejmuje także wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Założenia przygotowane przez resort w tej materii nie budzą większych zastrzeżeń. Wprawdzie jest to po części zabieg sztuczny, ale nie ma innego sposobu dostosowania się do wymagań wyżej wymienionego artykułu.
Liczne wątpliwości pojawiają się jednak, gdy chodzi o szczegółowe rozwiązania dotyczące przenoszenia do kodeksu części przepisów wykonawczych lub też ich uzupełnienia. Wymienię kilka z nich. Do kodeksu miałyby być wprowadzone dalsze szczegółowe przepisy dotyczące komisji pojednawczych, które obecnie są instytucją martwą. Niektóre propozycje zmian mają charakter biurokratyczny.
Czyli jakie?
Jako przykład można podać przepis nakładający na pracodawcę obowiązek sporządzenia świadectwa, obok zawartego już w k.p. obowiązku jego wydania (art. 97 par. 1 k.p.). Nie ma przecież możliwości wydania tego dokumentu, jeśli się go wcześniej nie sporządzi. Negatywnie należy ocenić ideę wpisania do kodeksu rozbudowanych przepisów dotyczących ustalania wynagrodzenia i ekwiwalentu za urlop oraz rozbudowanego trybu wydawania świadectwa pracy pracownikowi lub innym osobom po śmierci pracownika.
Słuszne jest natomiast proponowane rozciągnięcia prawa do pokrycia kosztów z tytułu odwołania z urlopu także na zmianę jego terminu przez pracodawcę (w takim przypadku pracownik może tracić wcześniejsze wpłaty na rzecz organizatora wypoczynku).
Zakładając jednak, że wszystkie szczegółowe rozwiązana rozporządzeń trafiłyby do k.p., jakie mogą być skutki tak poważnej nowelizacji?
Kodeks, który już dziś jest bardzo obszerną ustawą, będzie ogromny, kilkakrotnie większy od swojego pierwotnego kształtu z 1974 roku i kilkunastokrotnie większy od odpowiednich przepisów okresu międzywojennego (wtedy też pracownicy mieli prawa i obowiązki, w zasadniczej części podobne do obecnych). Nie może to pozostać bez wpływu na poznanie i stosowanie prawa pracy. Obszerny akt prawny z natury rzeczy zniechęca adresatów do zapoznawania się z jego treścią. Ponadto przepisy, które powinien znać każdy pracodawca, będą umieszczone obok licznych przepisów szczegółowych, niemających zastosowania w danym zakładzie pracy.
Skoro jest tak, to może warto skorzystać z okazji i wznowić pracę nad nowym k.p.?
Z legislacyjnego punktu widzenia na pewno korzystniej byłoby przygotować nowy akt oparty na jednolitych zasadach.
Ministerstwo chyba jednak nie ma takich planów i proponuje stopniowe wprowadzanie zmian. Które zagadnienia regulowane obecnie w rozporządzeniach pana zdaniem powinny być jako pierwsze przeniesione do k.p.?
Nie potrafię odpowiedzieć na to pytanie. Uważam, że etapowość wprowadzania zmian nie jest dobrym zabiegiem. Tego rodzaju operacje należy przeprowadzać całościowo, tak jak miało to miejsce w 1996 roku. Wtedy dokonano przeglądu przepisów wykonawczych i przeniesienia części z nich do kodeksu. Złym pomysłem jest wprowadzanie przepisów dotyczących urlopów, zwolnień od pracy czy świadectw pracy w pierwszym etapie, a kolejnych np. z zakresu bhp, odpowiedzialności materialnej czy pracy młodocianych w późniejszym okresie. Przecież dopiero po zaprojektowaniu całości tych prac będzie można ocenić ich efekt. Jeśli teraz wstawimy kilkadziesiąt nowych przepisów, a za kilka miesięcy czy lat kolejne kilkadziesiąt, to obawiam się, że efekt będzie inny od oczekiwanego.
Poza tym w propozycjach rządowych nie widać śladów ustaleń prawno-porównawczych. Przecież kodyfikacje pracy występują nie tylko w Polsce, ale chociażby w krajach dawnego bloku wschodniego. Tam kodeksy są przygotowywane całościowo. Są one też dużo mniejsze i z reguły nie zawierają tak szczegółowych przepisów, jak proponują omawiane założenia.
W przypadku obowiązków pracowników uważam, że powinny one być określone w ustawie. Jeśli chodzi o prawa, to dopuszcza, by niektóre z nich znajdowały się w aktach niższego rzędu