rozwiń ›

W 2017 r. znany polski konstytucjonalista Lech Garlicki postawił tezę, że nasze czasy „nie są powołane” do zmiany konstytucji. Dobrze wyrażała ona przekonania obozu lewicowo-liberalnego w Polsce. Z doświadczenia wiemy, że o zmianach ustawy zasadniczej decyduje nie tylko obiektywna konieczność, lecz także – a może nawet przede wszystkim – realne możliwości.

Czy czeka nas zmiana konstytucji?

W styczniu 2024 r. Jarosław Kaczyński stwierdził, że Konstytucja RP z 1997 r. „przestała praktycznie obowiązywać”, a kilka miesięcy później zauważył, że cios przyszedł nie tyle ze strony jej krytyków, co raczej twórców. Jan Rokita określił działania obecnego rządu jako niemające historycznego precedensu, a Jan Majchrowski i Piotr Zaremba jako „zdelegalizowanie III Rzeczypospolitej”.

W ostatnim półtoraroczu to przedstawiciele środowisk lewicowo-liberalnych podważali wartość obowiązującej konstytucji, zarówno w czynach, jak i w słowach. Delegitymizacja ustawy zasadniczej ze strony obozu jej twórców to novum w dyskusjach nad jej ewentualną zmianą. Czy nadchodzi zatem „moment konstytucyjny” dla Polski, to jest czas na przyjęcie nowej ustawy zasadniczej bądź gruntowną zmianę obecnej?

Jeśli chodzi o nową konstytucję, nie będzie rewolucji

Od 1997 r. powstało co najmniej kilkanaście projektów nowej konstytucji Polski, a liczba propozycji punktowych zmian idzie nie w dziesiątki, a w setki. Jednak praktycznie wszystkie one zakładają utrzymanie aksjologicznych i ustrojowych fundamentów państwa.

Polska ma być republiką (nie monarchią), krajem unitarnym (nie federacją). Wszyscy zakładają, że będzie ona „dobrem wspólnym wszystkich obywateli” z zachowaniem „przyrodzonej godności człowieka” oraz „demokratycznego państwa prawnego” i „gospodarki rynkowej”. Dlatego o rewolucji nie może być mowy. Powinno to choć trochę uspokoić tych, którzy zmian się boją. A zwolenników zmian raczej zachęcić do myślenia o przełomie, a nie o rewolucji. Tego przełomu w Polsce potrzebujemy, bo już sam fakt setek propozycji zmian dotyczących wszystkich części konstytucji daje do myślenia.

Czy jest potrzeba zmiany konstytucji?

Zgodnie z art. 235 Konstytucji do zmiany (przyjęcia nowej) ustawy zasadniczej wymagana jest większość dwóch trzecich posłów. To najtrudniejszy do spełnienia spośród warunków zmiany Konstytucji. W okresie 28 lat obowiązywania polska ustawa zasadnicza była nowelizowana zaledwie dwa razy, przy czym ostatnia zmiana miała miejsce w 2009 r. Dlaczego jej zmiana jest aż tak trudna?

Co oczywiste, wpływ na to ma silna polaryzacja polityczna i brak wśród polityków elementarnego pragmatyzmu. W konsekwencji nawet te konstytucyjne kwestie, co do których istnieje zgoda ponad podziałami, nie mogą zostać uregulowane. Ale są i głębsze przyczyny. Obowiązująca konstytucja jest zasadniczo dziełem lewicowo-liberalnej koalicji SLD-PSL-UP-UW. Uchwaliło ją niereprezentatywne Zgromadzenie Narodowe, bo ze względu na nową ordynację wyborczą z 1993 r. niemal 35 proc. głosujących nie miało w Sejmie swoich przedstawicieli.

Zatwierdzono ją w referendum przy stosunkowo niskiej frekwencji (42,8 proc.), a za jej przyjęciem opowiedziała się zaledwie nieco ponad połowa głosujących (53,4 proc.) – tylko 6,3 mln polskich obywateli. Dla porównania – w wyborach prezydenckich w latach 2020 r. i 2025 każdorazowo głosowało ponad 10 mln Polaków.

Nie przypominam o tym tylko po to, aby pokazać słabą społeczną legitymizację konstytucji, ale by zwrócić uwagę, że jej twórcy zręcznie wykorzystali ówczesny „moment konstytucyjny”. Jednak cena tego była i jest wysoka. Wielu Polaków zachowywało i wciąż zachowuje wobec ustawy zasadniczej, identyfikowanej jako wytwór „czasów postkomunistycznych”, nieufność, a niekiedy podważa jej wartość. Z kolei każda próba naruszenia przyjętego w 1997 r. ustrojowego status quo spotyka się z oporem – mimo zmiany czasów i szyldów – twórców i dziedziców tamtego porozumienia.

Probierzem dla przebiegu ewentualnych prób przyjęcia nowej konstytucji jest przebieg sporów ustrojowych ostatniej dekady i ciągle powracający zarzut naruszania konstytucji przez Zjednoczoną Prawicę, zwykle oparty zresztą na nadinterpretacji ustawy zasadniczej. Twórcy podręczników prawa karnego, z których od lat 90. uczą się kolejne pokolenia studentów, wbrew wcześniejszym własnym słowom nagle zaprzeczali, że prezydent może przed prawomocnym wyrokiem ułaskawić skazanego.

Ze swobody ustawodawcy do kształtowania kwestii powołania sędziów-członków KRS starano się uczynić – nigdzie niezapisaną – regułę, że muszą to robić sędziowie. A w ostatnich miesiącach nawet byli prezesi Trybunału Konstytucyjnego nie mogli się powstrzymać od wygłaszania wzajemnie sprzecznych interpretacji konstytucji, byle tylko nie doszło do zaprzysiężenia nowego prezydenta przed Zgromadzeniem Narodowym.

W 2027 r. może powstać większość konstytucyjna

Mało prawdopodobne, aby twórcy obowiązującej konstytucji oraz ich polityczni następcy zgodzili się na przyjęcie nowej ustawy zasadniczej. To ich ideowy i polityczny dorobek, ich tożsamość, ich zasób. Skoro po 2015 r. nie godzili się nawet na korekty ustrojowe, zapewne tym bardziej nie zgodzą się na wprowadzenie nowej ustawy.

Nie jest natomiast wykluczona po wyborach parlamentarnych 2027 r. nowa większość konstytucyjna – złożona z Prawa i Sprawiedliwości, obu Konfederacji, a być może i posłów innych formacji. Trwałej większości konstytucyjnej nie było jednak w Polsce od trzech dekad, więc i w perspektywie najbliższych lat jej powstanie pozostaje wysoce niepewne. Niemniej skala autodestrukcji obozu rządzącego zwiększa prawdopodobieństwo, że do takiej sytuacji dojdzie.

Jeśli przyjmiemy założenie, że taka większość powstanie w 2027 r., do rozważenia pozostają dwie kwestie: trwałość takiej większości oraz treść konstytucyjnego porozumienia. Czy centroprawica będzie w stanie porozumieć się między sobą, a nade wszystko – czy bieżące interesy polityczne nie storpedują możliwości przyjęcia ustawy zasadniczej?

Co do pierwszej z tych spraw, projekt musiałby być gotowy na kolejne wybory parlamentarne, a więc najpóźniej jesienią 2027 r. A nową konstytucję trzeba by przyjąć stosunkowo szybko, nawet jeśli nie w ciągu pierwszych 100 dni po wyborach, to w każdym razie – przyjmijmy umownie – w ciągu roku. W 2030 r., a więc po trzech latach rządzenia i na rok przed kolejnymi wyborami, może być za późno na taką inicjatywę.

Są dwie możliwości: system prezydencki lub półprezydencki

Już na poziomie politycznym i proceduralnym przyjęcie nowej konstytucji jest zadaniem więcej niż wymagającym. A przecież nie rozważyliśmy jeszcze rzeczy podstawowej: jaka ta konstytucja miałaby być, jaki ustrój dla Polski by przewidywała, jaka byłaby wartość dodana w stosunku do obowiązującej ustawy zasadniczej? Tu rysują się co najmniej dwie możliwości: powrót do idei IV Rzeczpospolitej, połączony z licznymi zmianami tożsamościowymi, aksjologicznymi i ustrojowymi, bądź też przyjęcie nowego systemu politycznego. Można sobie również wyobrazić rozwiązanie pośrednie. Konieczne jest jednak klarowne wskazanie idei przewodniej oraz zasadniczych elementów istotnie odróżniających obecną konstytucję od proponowanej.

Bez wątpienia przekonująca dla obywateli byłaby zmiana systemu politycznego. Zachęcają do tego wyniki badań opinii publicznej. Zgodnie z ostatnim sondażem Pollstera dla „Super Expressu” aż 52 proc. Polaków chce wzmocnienia pozycji głowy państwa, a tylko 38 proc. pozycji premiera. Do dyspozycji mamy dwa modele: system prezydencki, jak w USA, bądź półprezydencki, jak we Francji.

Dużą zaletą systemu prezydenckiego jest jego klarowność wynikająca z konsekwentnego rozdzielenia władzy ustawodawczej i wykonawczej. Prezydent jest jednocześnie głową państwa i szefem rządu, a jego ministrowie nie mogą zasiadać w parlamencie. Idea przyjęcia systemu prezydenckiego powraca w Polsce od czasu odzyskania niepodległości w 1918 r., nigdy jednak nie uzyskała silnego poparcia. Nie jest także rozpowszechniona w Europie Zachodniej.

Dużo bliższy obecnemu ustrojowi Polski jest system półprezydencki, którego pewne elementy, takie jak wybór głowy państwa w głosowaniu powszechnym, obowiązują już dziś. Skoro jednak i obecnie widzimy trudności w kohabitacji rządu i prezydenta, po zmianach to zjawisko byłoby jeszcze wyraźniejsze. Być może dlatego system ten nie jest zbyt popularny nie tylko w Europie, lecz także na świecie.

Zmiana konstytucji mogłaby zakończyć spory ustrojowe

Z perspektywy pragmatycznej trzeba przyznać, że znacznie łatwiejsze byłoby wprowadzenie do obowiązującej konstytucji zmian punktowych bądź nawet obszernych (rewizja). Jednoznaczne uregulowanie rozstrzygnięć ustrojowych zakończyłoby trwające już dekadę spory dotyczące wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego i publikacji jego wyroków, zakresu kontrasygnaty czy prezydenckiego prawa łaski, wyboru sędziów-członków KRS, statusu prokuratora generalnego i krajowego, a szerzej – prokuratury. Zmiany mogłyby objąć także inne kwestie, w tym uporządkowanie hierarchii źródeł prawa polskiego i unijnego czy określenie skutków orzeczeń sądów międzynarodowych i europejskich.

O zasadności wzmocnienia kompetencji prezydenta ze względu na wybór w głosowaniu powszechnym mówił niedawno wicemarszałek Sejmu Piotr Zgorzelski. Niewykluczone zatem, że na tego rodzaju racjonalizację ustroju państwa byłaby gotowa część dzisiejszego obozu rządzącego. Być może gotowość ta byłaby jeszcze szersza, a wyczerpany nieskutecznością polityki kolejnych ministrów sprawiedliwości obóz liberalny także zgodziłby się na naprawcze rozwiązania ustrojowe. Mogłyby one objąć, będące poza sporem, rozwiązania zmierzające do poprawy funkcjonowania sądów, takie jak wprowadzenie sędziów pokoju do rozpatrywania spraw cywilnych i karnych mniejszej wagi.

Gdyby doszło do rewizji konstytucji, istotnie wzmocniona zostałaby społeczna legitymizacja ustawy zasadniczej. Brak gotowości do rozmów będzie natomiast wzmacniał istniejące już napięcia polityczne i ustrojowe, a ostatecznie może doprowadzić do zmian z pominięciem malkontentów.

Strategia ustrojowa prawicy

Napisanie samego projektu nowej konstytucji czy zmian w obowiązującej jest zadaniem stosunkowo łatwym. Świadczą o tym wspomniane liczne propozycje z okresu po 1997 r. Natomiast stworzenie projektu, który miałby szansę być nie tylko instrumentem politycznej mobilizacji, lecz także stać się obowiązującym prawem, jest zadaniem trudnym. Dużym wyzwaniem jest zapewnienie takiemu projektowi politycznego poparcia oraz odpowiedniej społecznej legitymizacji. Tylko w ten sposób można liczyć na powszechny szacunek wobec ustawy zasadniczej i trwałość projektowanych rozwiązań.

Nie ma jednak alternatywy i mimo wszystkich niepewności trzeba podjąć próbę wypracowania konkretnych rozwiązań konstytucyjnych. Prawica potrzebuje jeszcze jednej ważnej rzeczy – strategii ustrojowej, pewnego uporządkowanego i spójnego podejścia do spraw ustroju Polski. Jedynie w oparciu o taką strategię da się stworzyć propozycję nowej konstytucji, jak i zmian w obowiązującej. Taka strategia jest konieczna nawet, jeśli miałoby się okazać, że żaden „moment konstytucyjny” nie nadejdzie, tj. nawet jeśli nie dojdzie do szerszego kompromisu ustrojowo-politycznego albo jeśli Polacy w 2027 r. nie dadzą większości konstytucyjnej formacjom centrowym i prawicowym czy też dadzą, a te nie będą umiały jej wykorzystać.

Strategia ustrojowa powinna zawierać określone rozwiązania merytoryczne (tożsamościowe, aksjologiczne, ustrojowe), jak i bardziej konserwatywne środki oraz sposoby działania. Bez takiej strategii nie tylko to, co jest pożądane i optymalne, lecz także to, co możliwe w konkretnych okolicznościach, nie zostanie zrealizowane. Doświadczeniem i lekcją są rządy z lat 2005–2007 oraz 2015–2023.

Ważne, aby projektować instytucje służące wszystkim obywatelom Polski, a nie tylko jednej ze stron politycznego sporu. Ponieważ Polacy, niezależnie od różnic światopoglądowych, przywiązania do odmiennych tradycji historycznych czy wizji rozwoju Ojczyzny, chcą dobrze funkcjonującego państwa. A więc instytucji akceptowanych nie tylko przez „swoich” mocą politycznego i społecznego autorytetu, ale przekonujące także i ludzi niepodzielających – jak stanowi preambuła do konstytucji – tej samej „wiary”. Do tego trzeba dyskusji i świadomości, że kompromis jest nie opcją, lecz koniecznością.

W czasie oczekiwania na „moment konstytucyjny” pamiętać trzeba jeszcze o jednym. Sprawa bowiem nie wyczerpuje się w kwestii przyjęcia „lepszych” rozwiązań ustrojowych. Bez odbudowania świadomości, że konstytucja i prawo są istotnymi elementem państwa polskiego i naszego życia, nawet najlepsze zmiany niewiele dadzą. ©℗