Karol Nawrocki zapowiedział, że w Pałacu Prezydenckim zostanie przygotowany projekt nowej konstytucji. Ustawa zasadnicza ma być gotowa w 2030 r. To dobry pomysł?
ikona lupy />
dr Marcin Szwed, konstytucjonalista z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, prawnik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka / Materiały prasowe / fot. mat. prasowe

Nikt nie może zabronić prezydentowi pisania nowego projektu. Wręcz przeciwnie – obecna konstytucja daje głowie państwa uprawnienie w postaci inicjatywy ustawodawczej, w tym inicjatywę w zakresie zmiany konstytucji. Pytanie natomiast, czy istnieje dziś w Polsce potrzeba przyjęcia zupełnie nowej ustawy zasadniczej.

Istnieje?

Mam co do tego dużo wątpliwości. Nowe konstytucje przyjmowane są zazwyczaj, gdy dochodzi do przełomów ustrojowych. Dziś trudno byłoby znaleźć w Polsce takie okoliczności – szczególnie że obowiązująca konstytucja została przyjęta w 1997 r., czyli już po okresie transformacji. Otwieranie na nowo debaty o kształcie ustawy zasadniczej spowodowałoby, że znów na długie miesiące pogrążylibyśmy się w dyskusjach np. na temat tego, co powinno znaleźć się w preambule, czy musi być w niej odwołanie do Boga, a jeśli tak, to jakie.

Poza tym przyjmowanie zupełnie nowej konstytucji wydaje mi się niepotrzebną rewolucją. Bo choć rzeczywiście obecna ustawa zasadnicza wymagałaby pewnych korekt, to jednak wiele jej części nie budzi poważniejszych zastrzeżeń albo wymaga jedynie drobnych zmian. Mogę tu wymienić choćby rozdziały regulujące zasady ustrojowe czy prawa człowieka. Po co więc pisać je na nowo? Lepiej skupić się na tym, co punktowo można poprawić.

Gdzie widziałby pan potrzebę zmian?

Przede wszystkim w kwestiach związanych z sądownictwem oraz pozycją głowy państwa. Należałoby zastanowić się nad kwestią wyłaniania składu Trybunału Konstytucyjnego. Obecny model, w którym to tylko Sejm wybiera sędziów, okazał się wadliwy i podatny na upolitycznienie. Lepiej byłoby rozproszyć te kompetencje na kilka organów – Sejm, Senat, prezydenta, a także inne podmioty spoza władzy ustawodawczej i wykonawczej, np. Krajową Radę Sądownictwa czy pierwszego prezesa Sądu Najwyższego lub prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Warto pochylić się także nad samymi kompetencjami TK. Istnieje bowiem duża grupa aktów prawnych, która w ogóle nie jest kontrolowana przez żaden organ w państwie pod kątem legalności. Myślę tu np. o uchwałach Sejmu o wyborze sędziów TK, co widzieliśmy w 2015 r. Z wyroków TK wynikało wprawdzie, że nie było podstaw do wybrania trzech tzw. sędziów dublerów, ale postępowanie stricte dotyczące tych uchwał jednak umorzył. Podobnie byłoby z niektórymi innymi aktami niemającymi charakteru normatywnego, wydawanymi przez centralne organy konstytucyjne, jak np. uchwała Sejmu o wyborze rzecznika praw obywatelskich.

Należałoby się także zastanowić nad uregulowaniem w konstytucji kwestii związanych z KRS. Nie do końca precyzyjne unormowanie sposobu wyboru 15 członków sędziowskich doprowadziło do poważnego kryzysu, którego skutki odczuwamy do dziś. I choć zgadzam się z interpretacją, że osoby te powinny być wybierane przez samych sędziów, to warto byłoby wpisać taką zasadę do konstytucji, tak aby rozwiać wszelkie spory. Można byłoby rozważyć nawet dalej idące zmiany i dopuścić do składu KRS przedstawicieli np. innych zawodów prawniczych.

Coś jeszcze?

Do uregulowania pozostaje także np. kwestia Trybunału Stanu jako organu kompletnie dysfunkcyjnego. Postawienie w stan oskarżenia przed tym organem prezydenta jest praktycznie niemożliwe, a członków Rady Ministrów – bardzo trudne. Po 1997 r. organ ten zresztą nigdy nikogo nie skazał. Można się też zastanawiać, czy sposób wyboru jego członków, ich status i kadencja dają dostateczne gwarancje niezależności i bezstronności.

W ustawie zasadniczej należałoby także uściślić rolę prezydenta. Obecnie prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych, co daje mu silny mandat demokratyczny, z którym nie korespondują jego dość ograniczone kompetencje. Ma on jednak prawo weta, które jest trudne do odrzucenia, co w sytuacji trudnej kohabitacji głowa państwa może wykorzystywać do paraliżowania polityki rządu. Taka „dwuwładza” szkodzi sprawności funkcjonowania państwa. Moim zdaniem należałoby więc przejść w stronę klasycznego modelu parlamentarnego z prezydentem wybieranym przez parlament, posiadającym głównie funkcje związane z reprezentacją państwa i ewentualnie „słabym” wetem – możliwym do odrzucenia większością zwykłą lub bezwzględną.

Oczywiście można też rozważyć inne zmiany w konstytucji, np. w zakresie składu i kompetencji Senatu, pozycji opozycji parlamentarnej czy dotyczące obecności Polski w UE. W tym ostatnim kontekście warto zwrócić uwagę choćby na brak jasności co do tego, jakie wymogi stawia konstytucja w odniesieniu do wyjścia z UE. Według niektórych wystarczające byłoby tu uchwalenie zwykłej ustawy, według innych – wymagana byłaby większość dwóch trzecich głosów w Sejmie i Senacie lub referendum, a więc tak, jak w przypadku samej akcesji.

Skupmy się na chwilę na ciągle obowiązującej konstytucji. Karol Nawrocki w orędziu zapowiedział m.in. posiedzenie Rady Gabinetowej, na której zamierza odpytać ministrów w kwestii finansów publicznych i inwestycji rozwojowych. Donald Tusk komentował, że „widać (u prezydenta – red.) chęć posiadania kompetencji, które w polskim systemie politycznym posiadają premier i rząd”. Jak daleko prezydent może się posuwać w ramach swoich kompetencji?

Moim zdaniem to premier jest bliżej prawdy. Konstytucja w art. 146 ust. 1 mówi, że to Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa. Mamy również tzw. domniemanie właściwości na rzecz Rady Ministrów – do rządu należą sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów władz państwowych i samorządu terytorialnego. Krótko mówiąc: jeśli nie wiemy, kto ma się czymś zająć, to leży to w gestii Rady Ministrów.

Prezydent może oczywiście zwoływać Radę Gabinetową, ale stanowi ona organ wyłącznie konsultacyjny czy doradczy. Artykuł 141 ust. 2 mówi wprost, że Radzie Gabinetowej nie przysługują kompetencje Rady Ministrów.

Prezydent w polskim ustroju odgrywa oczywiście istotną rolę – jest najwyższym przedstawicielem RP, gwarantem ciągłości władzy państwowej, czuwa nad przestrzeganiem konstytucji, stoi na straży suwerenności. Natomiast z jego ogólnych zadań nie można wyinterpretowywać kompetencji, których konstytucja nie przyznaje mu wprost.

To znaczy?

Zadania to pewne cele, do realizacji których powinien dążyć prezydent, natomiast kompetencje to szczegółowe uprawnienia. Należy te dwie kwestie rozróżniać. Prezydent nie może uzurpować sobie kompetencji, których nie posiada. Przykładowo: prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP. Nie oznacza to jednak, że na tej podstawie może zarządzać armią. W czasie pokoju – zgodnie z konstytucją – prezydent sprawuje zwierzchnictwo za pośrednictwem ministra obrony narodowej.

I w tej kwestii może dochodzić do konfliktu na linii rząd–prezydent.

Tak, choć dochodziło do nich już za rządów Prawa i Sprawiedliwości. Spory narastały chociażby w przypadku nominacji generalskich i braku porozumienia między Andrzejem Dudą a Antonim Macierewiczem. Podobnie może być teraz.

Jeszcze bardziej widoczne mogą być tarcia w zakresie współpracy z Ministerstwem Spraw Zagranicznych. Nie myślę tylko o sporze w sprawie powołań dla ambasadorów, ale również o prowadzeniu polityki zagranicznej.

Czeka nas powtórka z bitwy o krzesło, jak przy głośnym sporze pomiędzy Lechem Kaczyńskim a Donaldem Tuskiem o to, kto powinien reprezentować Polskę podczas unijnych szczytów?

Konstytucja mówi, że politykę prowadzi rząd, a nie prezydent – choć ten drugi ma prawo odbywać wizyty międzynarodowe jako najwyższy przedstawiciel RP. Opiera się to na współpracy pomiędzy premierem a prezydentem.

Karol Nawrocki będzie mógł uczestniczyć w posiedzeniach Rady Europejskiej, jeśli będzie miał taką wolę?

W postanowieniu z 20 maja 2009 r. (sygn. akt Kpt 2/08) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że prezydent może uczestniczyć w posiedzeniu RE, jeśli uzna to za celowe dla realizacji swoich konstytucyjnych zadań. Podkreślił jednak, że w świetle konstytucji to Rada Ministrów odgrywa wiodącą rolę w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej. Tak więc to rząd ma decydujące znaczenie, jeśli chodzi o ustalanie stanowiska Polski na posiedzeniu Rady Europejskiej. Zasadą jest też, że to premier reprezentuje nasz kraj na tych posiedzeniach. Ewentualny udział głowy państwa wymaga współdziałania z rządem. Prezydent może więc brać udział w obradach, a rząd powinien być otwarty na współpracę z nim. Głowa państwa nie może jednak prowadzić konkurencyjnej względem Rady Ministrów polityki zagranicznej.

Wydaje się zresztą, że przez ostatnie lata – poza kwestiami ambasadorów – udawało się utrzymać jakieś porozumienie w tej kwestii. Była zgoda pomiędzy premierem i prezydentem w sprawie Ukrainy, Donald Tusk miał lepsze relacje z Unią, Andrzej Duda natomiast ze Stanami Zjednoczonymi. Miejmy nadzieję, że tym razem uda się jakąś współpracę wypracować.

Co z pozostałymi obszarami kohabitacji? Często mówi się, że prezydenckie weto może stanowić element paraliżu państwa.

Pod względem konstytucyjnym teoretycznie prezydent może wetować wszystko – oprócz ustawy budżetowej i ustawy o zmianie konstytucji. W rzeczywistości oczywiście jest mało prawdopodobne, żeby prezydent wetował dosłownie wszystkie ustawy – z takim kryzysem nigdy nie mieliśmy jeszcze do czynienia. Niemniej prezydent może wetować ustawy o kluczowym znaczeniu dla rządu, choć musi się przy tym liczyć z kosztami politycznymi takich decyzji i ich osądem w oczach wyborców.

Obawiam się też czegoś innego. Otwarte pozostaje bowiem pytanie o to, czy prezydent nie będzie stosował praktyk, które nie wynikają lub pozostają w sprzeczności z ustawą zasadniczą. W poprzednich latach mieliśmy chociażby precedens w postaci odmowy odebrania ślubowania od legalnie wybranych sędziów TK. Było to wprost niezgodne z przepisami konstytucji, która nie przyznaje prezydentowi żadnych uprawnień w zakresie wyboru sędziów TK.

Prezydent Nawrocki w orędziu zapowiedział natomiast, że nie będzie „awansował ani nominował tych sędziów, którzy godzą w porządek konstytucyjno-prawny Rzeczpospolitej”. Zobaczymy, co będzie to oznaczać w praktyce – miejmy nadzieję, że nie dalsze upolitycznianie procesu powoływania sędziów. Obawiam się jednak, że kolejne lata mogą być dla wymiaru sprawiedliwości okresem turbulencji. ©℗

Rozmawiał Marek Mikołajczyk