Po opublikowaniu projektów ustaw Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury mających na celu przywrócenie praworządności w wymiarze sprawiedliwości pojawiają się głosy, że wadliwie powołani sędziowie po 2018 r. są chronieni konstytucyjną zasadą nieusuwalności, która znajduje również odzwierciedlenie w standardach międzynarodowych. Tak nie jest.

Rozwiązania zaproponowane przez komisję kodyfikacyjną są warunkowane koniecznością uregulowania statusu osób powołanych w ramach tzw. reformy sądownictwa na stanowiska sędziowskie w wadliwej procedurze – po uzyskaniu nominacji Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej i obsadzonej w sposób niezgodny z konstytucją. Konieczność ta wynika również ze zobowiązań międzynarodowych Polski, w tym standardów Europejskiej Komisji Praw Człowieka (EKPCz) oraz prawa Unii skonkretyzowanych w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), które Polska jest zobowiązana wykonać.

To kompetencja Polski

Jednak ani EKPCz i ETPCz, ani TSUE, ani też prawo Unii nie dają precyzyjnych wskazówek, jak należy odwrócić skutki reformy sądownictwa prowadzonej od 2016 r. Uregulowanie tego problemu jest kompetencją i obowiązkiem państwa, które zachowuje swobodę wyboru środków, za których pomocą wywiąże się ze swoich zobowiązań wynikających z wykonania wyroków trybunałów europejskich. Czyniąc to, musi jednocześnie przestrzegać reguł własnej konstytucji, standardów ETPCz i prawa Unii, a przede wszystkim pilotażowego wyroku ETPCz w sprawie Wałęsa/Polska.

Punktem wyjścia do regulacji statusu wadliwie powołanych sędziów jest stwierdzenie, że zasada nieusuwalności sędziów, jedna z kluczowych gwarancji niezależności władzy sądowej, nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych okolicznościach ulega uchyleniu.

Okoliczności, w których może to nastąpić, wynikają nie tylko z orzecznictwa TSUE (C-619/18 Komisja/Polska, pkt 76), które w tym względzie wymaga nadrzędnych i prawnie uzasadnionych względów. Przede wszystkim okoliczności te zostały wyłożone w wyroku Wielkiej Izby ETPCz w sprawie Ástráðsson/Islandia (pkt 239–241). ETPCz stwierdził, że przestrzeganie za wszelką cenę zasady nieusuwalności sędziów kosztem wymogu „sądu ustanowionego ustawą” wyrażonego w art. 6 EKPCz może w pewnych okolicznościach wyrządzić jeszcze większą szkodę praworządności i zaufaniu społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości.

Jeżeli istnieje pilna potrzeba – o istotnym i przekonującym charakterze – w stosownych przypadkach można odejść od zasady nieusuwalności sędziów. Tę potrzebę, jak i równowagę dla gwarancji niezawisłości sędziowskiej, ETPCz ustanowił w postaci wysokiego progu rażących naruszeń, do jakich musi dojść w procesie powoływania sędziego, by stwierdzić naruszenie wymogu sądu ustanowionego ustawą na mocy art. 6 EKPCz. Innymi słowy, stwierdzenie, że proces powoływania sędziego był na tyle wadliwy, że uzasadnia to naruszenie art. 6 EKPCz, stanowi okoliczność, która może również uchylać zasadę nieusuwalności sędziego. Gwarancje nieusuwalności sędziego nie spełniają bowiem w takim wypadku swojej funkcji, tj. nie zabezpieczają prawa stron do sądu. Wręcz przeciwnie, utrzymanie tego stanu rzeczy prowadzi do systematycznego naruszenia prawa do sądu.

Wszystkie sądy

ETPCz wskazał też wprost, że problemem na tle art. 6 EKPCz dotknięty jest nie tylko cały Sąd Najwyższy, ale że dotyczy on bezpośrednio także sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych, które zostały dotknięte tą samą wadą systemową (Wałęsa/Polska, pkt 323). Stąd też nie jest przypadkiem, że zobowiązał władze Polski ETPCz (Wałęsa/Polska, 329) do uregulowania statusu wszystkich sędziów powołanych w wadliwej procedurze z udziałem KRS w składzie ukształtowanym ustawą zmieniającą z 2017 r. oraz orzeczeń wydanych z udziałem tych sędziów.

W nawiązaniu do tych standardów Komisja Wenecka w opinii w sprawie europejskich standardów regulacyjnych dotyczących statusu sędziów z 14 października 2024 r. wskazała, że zastosowanie zasady nieusuwalności sędziów, w terminologii ang. „security of tenure”, rozumianej jednoznacznie w kontekście zasady nieusuwalności z art. 180 konstytucji (zob. pkt 10 opinii), może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy odpowiednie powołanie, nominacja lub wybór zostały dokonane zgodnie z konstytucją i normami europejskimi. Odmienne stanowisko oznaczałoby, że rząd mógłby zignorować lub ominąć przepisy konstytucyjne dotyczące powołania, a następnie powołać się na konstytucyjną zasadę nieusuwalności sędziów, by takie powołanie stało się nieodwracalne, co stanowiłoby sytuację, która podważyłaby zasadę praworządności.

Wprawdzie opinia w tym miejscu odwołuje się do wcześniejszej opinii Komisji Weneckiej z 24 kwietnia 2024 r., odnoszącej się do kadencji członków Krajowej Rady Sądownictwa, jednak źródłem wytycznych w obu opiniach jest wspomniane orzeczenie Ástráðsson/Islandia odwołujące się do zasady nieusuwalności sędziów. W szczególności z pkt 60 opinii Komisji Weneckiej z 24 kwietnia 2024 r. wynika ogólne stwierdzenie, zgodnie z którym nie należy udzielać ochrony konstytucyjnej sytuacjom niezgodnym z konstytucją.

Niezależnie od tego z opinii Komisji Weneckiej z 14 października 2024 r. wynika (pkt 17), że w przeszłości nie było sytuacji porównywalnych z systemowym naruszeniem praworządności w Polsce. A to sprawia, że również wytyczne czy parametry wynikające z opinii Komisji Weneckiej, a oparte na dorobku Rady Europy odnoszącym się do mniej drastycznych naruszeń praworządności, należy odpowiednio dostosować do tej nadzwyczajnej sytuacji i okoliczności polskiego porządku prawnego.

W tak rozumiany wyjątek od zasady nieusuwalności sędziów w świetle standardów międzynarodowych wpisuje się również rozumienie zasady nieusuwalności sędziów na tle art. 180 konstytucji.

Nic nie zastąpi KRS

Konstytucja w art. 179 określa podstawowe wymogi powoływania sędziów: wniosek KRS wskazujący kandydata na sędziego oraz powołanie przez prezydenta na czas nieoznaczony. Powołanie na czas nieoznaczony należy odczytywać w związku z zasadą nieusuwalności sędziego i jej gwarancjami z art. 180 konstytucji. Wniosek KRS jest koniecznym warunkiem procedury powołania sędziego. Zadaniem KRS jest merytoryczna ocena kandydata. Ocena taka wymaga, by Rada jej dokonująca była organem niezależnym od władz politycznych. W dokonaniu takiej oceny niezależna KRS nie może zostać zastąpiona przez żaden inny organ państwa.

Sformułowanie takiej oceny jest warunkiem koniecznym wydania postanowienia o powołaniu sędziego. Wniosek KRS niezawierający oceny sformułowanej w warunkach niezależności rady nie jest wnioskiem w rozumieniu art. 179 konstytucji. Istotą tego przepisu jest podział ról między KRS a prezydenta polegający na tym, że rada jest organem merytokratycznym, a prezydent dysponentem autorytetu państwa, który w oparciu o art. 126 ust. 1 konstytucji nadaje sędziemu inwestyturę do wymierzania sprawiedliwości. Jej nadanie bez oceny i wniosku sformułowanego przez niezależną radę jest konstytucyjnie wykluczone. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie prezydenta niepoprzedzone oceną i wnioskiem niezależnej KRS nie stanowi powołania w rozumieniu art. 179 konstytucji.

Zagwarantowanie prawa do sądu z art. 45 ust. 1 konstytucji wymaga sędziego ustanowionego na podstawie konstytucji. Obowiązujące przepisy ustawowe oraz postanowienie prezydenta kreują sędziego ustanowionego wyłącznie ustawą. Urząd sędziego ustanowionego wyłącznie ustawą nie jest objęty zakresem podmiotowym zasady nieusuwalności, gdyż ta odnosi się tylko do sędziów powołanych na podstawie konstytucji. W konsekwencji taki sędzia nie jest też objęty gwarancjami z art. 180 konstytucji. Stosują się do niego jedynie gwarancje wynikające z art. 60 KRP.

Wynika z tego, że punktem wyjścia do systemowej naprawy wymiaru sprawiedliwości oraz uregulowania statusu wadliwie powołanych sędziów musi być stwierdzenie, iż sędziowie nominowani przez KRS ukształtowaną ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3) jako sędziowie „ustawowi” nie są chronieni bezwzględnie zasadą nieusuwalności sędziów przewidzianą w konstytucji oraz w standardach europejskich. Taki wniosek wspiera jedynie podstawową zasadę ex iniuria ius non oritur. ©℗