Jeżeli skład KRS jest wadliwy, to ta wadliwość ma takie samo znaczenie wobec wszystkich asesorów [POLEMIKA]

W DGP z 15 października 2024 r. został zamieszczony tekst Małgorzaty Kryszkiewicz zatytułowany „Konkursy w sądach administracyjnych odblokowane”.

Przedstawione w nim informacje wymagają uzupełnienia, albowiem w artykule pominięto część okoliczności, które są istotne dla wyjaśnienia czytelnikom i opinii publicznej powodów podjętej przez prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji o obwieszczeniu o wolnych stanowiskach asesorskich w wojewódzkich sądach administracyjnych, które opublikowano 23 sierpnia br., a także jej skutków.

Niezależność sądownictwa administracyjnego

W minionych latach obwieszczenia prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wolnych stanowiskach asesorskich były wielokrotnie ogłaszane, sukcesywnie w miarę zwalniania się tych stanowisk, jak też stosownie do wprowadzanych przez prezesa NSA zmian w liczbie sędziów i asesorów w poszczególnych sądach administracyjnych. Zgodnie z art. 18 par. 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 334 ze zm.) liczbę sędziów i asesorów sądowych w wojewódzkim sądzie administracyjnym określa prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest to jedno z wielu rozwiązań, które zapewniają niezależność sądownictwa administracyjnego. Ta kompetencja, skutkująca w ostatnich latach zwiększaniem liczby stanowisk asesorskich w sądach wojewódzkich w miarę zwalniania stanowisk sędziowskich, pozwoliła m.in. na utrzymanie sprawności orzekania w wojewódzkich sądach administracyjnych jako sądach I instancji. Przez cały ten okres aż do chwili obecnej średni czas oczekiwania przez obywatela na rozstrzygnięcie jego skargi na działanie administracji w wojewódzkim sądzie administracyjnym wynosi od trzech do sześciu miesięcy.

Taka praktyka obsady stanowisk była związana z tym, że jakkolwiek asesorzy pełnią w sądach I instancji funkcje orzecznicze, ich powołanie ma charakter okresowy – są powoływani na pięć lat, a po tym okresie mogą się ubiegać o stanowisko sędziego, co może nastąpić po co najmniej dwóch latach pracy. Rozwiązania prawne nie przewidują możliwości przedłużenia okresu asesury. Zasady dostępu asesorów do urzędu sędziego w sądach administracyjnych są takie same jak w przypadku asesorów sądów powszechnych. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera bowiem w tym zakresie własnej regulacji, lecz w art. 29 par. 1 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o ustroju sądów powszechnych. Odpowiednie stosowanie oznacza w tym przypadku uwzględnienie specyfiki struktury sądów administracyjnych. Procedura ubiegania się przez asesora o stanowisko sędziego przewiduje w szczególności, że oceny kwalifikacji asesora sądowego dokonuje sędzia wizytator wyznaczony w drodze losowania przez prezesa właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W dalszej kolejności kandydatura asesora sądowego podlega zaopiniowaniu przez kolegium wojewódzkiego sądu administracyjnego, razem ze sporządzoną oceną kwalifikacji, oraz ocenie zgromadzenia ogólnego sędziów. Procedura oceny kwalifikacji jest zatem oddana do kompetencji sędziów, w tym działających w ramach organów sądu. Należy przy tym nadmienić, że nadzór administracyjny w stosunku do sądów administracyjnych nie był i nie jest sprawowany przez ministra sprawiedliwości. Uprawnienia w tym zakresie przysługują prezesowi NSA. Natomiast w następstwie powołania asesora na stanowisko sędziowskie zajmowane przez niego stanowisko asesora ulega przekształceniu z mocy prawa w stanowisko sędziowskie.

Orzecznictwo TSUE

Poprzednie obwieszczenie o wolnym stanowisku asesora zostało przez prezesa NSA ogłoszone 24 października 2023 r. i aż do ogłoszenia obwieszczenia z 14 sierpnia 2024 r. kolejne nie były publikowane. W przywoływanym przez autorkę artykułu wystąpieniu do sędziów sądów administracyjnych z 8 stycznia 2024 r. prezes NSA zadeklarował, że rozważa potrzebę, po zasięgnięciu opinii Kolegium NSA, czasowego wstrzymania nowych obwieszczeń o wolnych stanowiskach, w tym asesorskich, w wojewódzkich sądach administracyjnych.

8 sierpnia 2024 r. Kancelaria Prezydenta RP poinformowała, że wpłynęło 185 wniosków o mianowanie na stanowisko asesora sądowego w sądach rejonowych, a postanowienia prezydenta uzyskały kontrasygnatę prezesa Rady Ministrów, wobec czego 9 sierpnia 2024 r. doszło do wręczenia asesorom aktów mianowania.

Z kolei 13 sierpnia 2024 r. Kolegium NSA zajęło stanowisko w sprawie statusu asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych (dostępne na stronie internetowej NSA w zakładce Ogłoszenia). W jego konkluzji wskazano, że nie ma podstaw prawnych, aby nadal wstrzymywać publikację obwieszczeń o wolnych stanowiskach asesorskich. Wyrażono też negatywne stanowisko wobec propozycji powtórzenia wszystkich konkursów asesorskich i weryfikacji powołań asesorów na stanowiska sędziowskie w sądownictwie administracyjnym, które miały miejsce po 2018 r. Podstawę do takich wniosków stanowiło dla kolegium kilka argumentów.

Pierwszy jest związany ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok z 6 października 2021 r., C-487/19, pkt 161 uzasadnienia; wyrok z 21 grudnia 2023 r., C-718/21, pkt 77 uzasadnienia), które każe przyjąć, że sama wadliwość ukształtowania składu sędziowskiego Krajowej Rady Sądownictwa, która przedstawia prezydentowi wniosek o powołanie sędziego lub asesora sądowego, nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia naruszenia prawa do sądu albo do wyłączenia z urzędu tego sędziego od rozpoznania przydzielonej mu sprawy. W tych wyrokach odmowa uznania przez TSUE statusu niezawisłego i bezstronnego sądu nie nastąpiła wyłącznie z powodu powołania sędziego z udziałem KRS, której skład sędziowski został wybrany przez władzę ustawodawczą, ale po uwzględnieniu wielu innych przesłanek, rozpatrywanych łącznie i dotyczących zarówno elementów systemowych, jak i konkretnych okoliczności faktycznych związanych z powołaniem sędziów Izby Kontroli i Spraw Publicznych SN. Takie złożone okoliczności związane z ustrojem i działaniem sądownictwa administracyjnego nie zaistniały w stosunku do sędziów sądów administracyjnych. Sądownictwo administracyjne, dzięki jego wyodrębnieniu z resortu sprawiedliwości, w mniejszym stopniu dotknęły zmiany przeprowadzane w ostatnich latach. Prezes NSA, wykonujący w sprawach administrowania sądami administracyjnymi funkcje ministra sprawiedliwości, podejmował samodzielnie, bez wpływu czynników politycznych wszelkie decyzje organizacyjne i kadrowe, przy czym powoływanie prezesów wojewódzkich sądów administracyjnych następuje z uwzględnieniem wiążącego stanowiska zgromadzeń ogólnych sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych. Także sądownictwo dyscyplinarne w sądach administracyjnych zachowało swoją odrębność i samodzielność. Samo powołanie asesora bądź sędziego sądu administracyjnego na wniosek KRS, której skład sędziowski ukształtowała władza ustawodawcza, nie stanowi wobec tego wystarczającej podstawy do uznania, że skład sądu jest sprzeczny z przepisami prawa, czy zakwestionowania ważności orzeczenia. Dla ochrony standardów bezstronności i niezależności może być wykorzystywana procedura badania na wniosek strony niezawisłości i bezstronności sędziego na podstawie art. 5a prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Za okoliczność mającą znaczenie Kolegium NSA uznało również, że kandydaci na stanowiska asesorów, a w następnej kolejności sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych, w dużej mierze wywodzili się i nadal wywodzą z samego sądownictwa administracyjnego – byli wcześniej zatrudnieni w charakterze asystentów i referendarzy. Zwrócono także uwagę na potrzebę zapewnienia obywatelom dostępu do sprawnego sądownictwa administracyjnego. Wzgląd na oczekiwania społeczne w tym zakresie uzasadnia decyzję o rozpoczęciu procedury naboru na stanowiska asesorów.

Sądy muszą pracować

Zgodnie z pilotażowym wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2023 r. w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce na władzy ustawodawczej ciąży obowiązek przyjęcia przepisów przywracających prawo sędziów do wyboru ich przedstawicieli do KRS i obowiązek określenia statusu sędziów powołanych w postępowaniach prowadzonych przez radę, której skład sędziowski wybrała władza ustawodawcza, a także orzeczeń wydanych z ich udziałem. Te działania powinny uwzględnić zasadę nieusuwalności sędziego oraz gwarancję wymagającą formy orzeczenia sądu i ustawowej podstawy do złożenia sędziego z urzędu wbrew jego woli (art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także zasadę pewności prawa w odniesieniu do wydanych orzeczeń. Zanim to jednak nastąpi i powstaną warunki do powołania nowej KRS, sądy administracyjne powinny zapewnić obywatelom rozpoznawanie ich spraw bez zbędnej zwłoki, na co wpływ ma w dużej mierze zapewnienie możliwie maksymalnej obsady stanowisk sędziowskich, co obejmuje też asesorów. Jak wskazało Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uzależniać ogłaszania konkursów o wolnych etatach asesorskich w wojewódzkich sądach administracyjnych od zdarzeń politycznych, np. stanowisk partii politycznych czy wyników przyszłych wyborów prezydenckich.

Na tych samych zasadach

Jeżeli zaś chodzi o postulat powtórzenia wszystkich dotychczasowych konkursów na stanowiska asesorów w sądach administracyjnych, to nie ma powodów do odmiennego traktowania asesorów w sądach administracyjnych i asesorów w sądach powszechnych, jeżeli podstawą zarzutu jest obsada sędziowskiej części KRS.

Zgodnie z art. 106i par. 1 i par. 8 prawa o ustroju sądów powszechnych asesorów sądowych w sądach powszechnych mianuje prezydent na czas nieokreślony, na wniosek KRS, przy czym asesor pełni obowiązki sędziego przez okres czterech lat. W przypadku asesorów w sądach administracyjnych, analogicznie jak w przypadku asesorów sądów powszechnych, powołania dokonuje prezydent na wniosek KRS, przy czym powołanie następuje na pięć lat. To, jakie czynności KRS przeprowadza przed wystosowaniem wniosku do prezydenta, jest wyznaczone odmiennymi przesłankami mianowania (powołania) na stanowisko asesora. W przypadku asesorów sądów powszechnych warunkiem jest m.in. ukończenie aplikacji w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Takiego warunku nie zawierają przepisy dotyczące asesorów w sądach administracyjnych. Zakres i charakter czynności prowadzonych przez KRS nie wpływają jednak na to, że w każdym z przypadków warunkiem mianowania (powołania) przez prezydenta jest uprzedni wniosek tej samej KRS. Ze względu na podnoszone zastrzeżenia co do składu KRS nie ma podstaw, aby różnicować wagę tego wniosku w zależności od tego, czy dotyczy on asesora sądu powszechnego, czy administracyjnego. Jeżeli skład KRS jest wadliwy, to ta wadliwość powinna mieć takie samo znaczenie w każdym przypadku przedstawiania prezydentowi wniosku o mianowanie (powołanie) asesora. Nie jest zatem konsekwentne stanowisko prezentowane przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie Sędziów Sądów Administracyjnych OSSSA i Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”, optujące za zróżnicowaniem sytuacji prawnej asesorów w sądach powszechnych i w sądach administracyjnych. Ich sytuacja powinna być identyczna, albowiem w procedurze ich mianowania (powołania) rola KRS jest taka sama – każdorazowo powołanie asesora przez prezydenta następuje na wniosek tej samej KRS. Postawiona w opublikowanym artykule teza, że udział KRS w procedurze mianowania asesorów w sądach powszechnych kończy się na „zaakceptowaniu listy kandydatów przedstawionej przez dyrektora KSSiP”, nie jest wobec powyższego adekwatna do stanu prawnego, który stanowi o wniosku rady kierowanym do prezydenta. Wszak kwestią zasadniczą podnoszoną w związku z udziałem KRS w procesie nominowania asesorów i sędziów jest jej skład w części sędziowskiej, a nie prawidłowość przeprowadzenia przez tę radę procedury weryfikacji listy absolwentów KSSiP czy procedury konkursowej. Brak wniosku spełniającego kryteria z art. 179 konstytucji waży w taki sam sposób na procedurze nominacyjnej.

Podjęcie przez prezesa NSA decyzji o obwieszczeniu o wolnych stanowiskach asesorskich nie nastąpiło bez rozważenia skrótowo przytoczonych powyżej powodów i bez oparcia się na stanowisku ciała opiniodawczego, jakim jest Kolegium NSA. Pominięcie tych względów w opublikowanym tekście może wywołać u czytelników mylne wrażenie co do zasadności tej decyzji i dlatego konieczne było przedstawienie uzupełniających informacji. ©℗