Zmiana regulaminu Sejmu. Wykładnia zamiast zmiany prawa

Ministrowie nie będą mogli zabierać głosu w Sejmie, kiedy im się żywnie podoba. Tyle że nowe reguły wprowadzono poprzez interpretację regulaminu, a nie jego zmianę.

Po tym, jak podczas pierwszego posiedzenia Sejmu niektórzy członkowie Rady Ministrów (po dymisji rządu Mateusza Morawieckiego pełnią obowiązki do zaprzysiężenia nowego rządu) nadużywali prawa do występowania poza kolejnością, marszałek Sejmu Szymon Hołownia zapowiedział zmianę regulaminu Sejmu (RS).

– Nie pozwolę, chcę, żeby wszyscy mieli jasność co do tego, na „trollowanie” obrad Sejmu – zaznaczył.

Jednak zamiast projektu zmiany RS prezydium Sejmu przedstawiło komisji regulaminowej, spraw poselskich i immunitetowych do zaopiniowania projekt uchwały w sprawie… wykładni art. 186 ust. 2 RS. To właśnie ten przepis umożliwia każdemu ministrowi zabieranie głosu, ilekroć tego zażąda.

– Projekt uchwały prezydium ma jeden podstawowy cel: usprawnienie obrad Sejmu. Tak aby obywatele, którzy nas wybrali, mieli absolutną pewność, że nie jest stosowana obstrukcja, a głosowania i debaty, w których zabierają głos przedstawiciele różnych stron, są prowadzone w sposób sprawny i zgodne z zasadami, na które w Sejmie się umówiliśmy – mówił na posiedzeniu komisji marszałek Sejmu.

– W ocenie prezydium Sejmu intencją tego przepisu było to, by usprawnić proces legislacyjny, a nie dokonać jego obstrukcji. Wykładnia, która została zaproponowana na podstawie analiz, które otrzymaliśmy z Biura Analiz Sejmowych, ale i od zewnętrznych prawników, jednoznacznie stwierdza, że członkowie RM mogą zabierać głos w czasie obrad Sejmu zgodnie z art. 186, kiedy przedmiot debaty dotyczy ich obszaru kompetencji wskazanego przez prezesa Rady Ministrów – uzasadniał Szymon Hołownia, dodając, że w przypadkach, w których mogłyby powstać wątpliwość co do tego, czy kompetencje danego ministra odpowiadają tematyce danego punktu obrad, decyzja o przyznaniu głosu należałaby do prowadzącego obrady marszałka lub wicemarszałka Sejmu.

Trzy opinie

Na zlecenie BAS powstały trzy opinie w tej sprawie. Jedna wewnętrzna oraz dwie zewnętrzne przygotowane przez prof. Monikę Florczak-Wątor z Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz mec. Tomasza Zalasińskiego z kancelarii Domański, Zakrzewski Palinka. W opinii prof. Florczak-Wątor członkowie RM, która wciąż działa mimo dymisji, mogą korzystać z uprawnienia z art. 186 ust. 2 r.s., ale powinni to czynić w sposób wstrzemięźliwy, co wynika z tego, że powierzono im dalsze pełnienie obowiązków wyłącznie do czasu powołania nowego rządu. Co więcej, jej zdaniem członkowie rady ministrów będący jednocześnie posłami „nie mogą korzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 186 ust. 2 r.s. w sposób nieograniczony, bowiem obowiązujące regulacje prawne nie wyłączają stosowania do nich ogólnych zasad dotyczących udziału posłów w debacie parlamentarnej”. W jej opinii możliwość zabrania przez nich głosu poza kolejnością przysługuje im tylko, gdy wypowiadają się jako członkowie RM, a nie jako parlamentarzyści. Z uprawniania z art. 186 ust. 2 r.s. nie powinni zatem korzystać wówczas, gdy nie prezentują stanowiska RM oraz gdy punkt porządku obrad, w czasie którego zabierają głos, nie dotyczy zagadnień wchodzących w zakres działań ministerstwa, którym kierują.

Także z opinii mec. Zalasińskiego wynika, iż szczególne uprawnienia przysługują ministrom wyłącznie w zakresie tych punktów porządku obrad, które dotyczą ich kompetencji. Trzecie opinia – wewnętrzna, dr Eweliny Gierach, nie jest już tak jednoznaczna, choć i ona skłaniała się ku stanowisku, że zabranie głosu przez osoby w art. 186 ust. 2 „musi łączyć się z określonym punktem porządku dziennego” i warto rozważyć nowelizację regulaminu bądź podjęcie przez prezydium Sejmu uchwały wykładniczej interpretującej art. 186 ust. 2.

Posłowie PiS zwracali uwagę, że taka wykładnia art. 186 ust. 2 jest błędna w świetle art. 186 ust. 3. Przepis ten określa, że marszałek Sejmu udziela wymienionym w nim podmiotom (patrz: grafika) głosu poza kolejnością „w sprawach objętych zakresem ich ustawowej działalności”. Skoro takie ograniczenie nie znalazło się w ust. 2, w której mowa jest o przyznawaniu głosów na żądanie ministrów, to a contrario trudno uznać, że taka była wola prawodawcy.

Zmiana przepisów, a nie wykładni

Kierując się tą argumentacją, ograniczenia powinny być wprowadzane poprzez zmianę RS, a nie jego interpretację. – W art. 186 RS prawodawca jednoznacznie wyodrębnił i poddał zróżnicowaniu zasady udziału w posiedzeniach Sejmu trzech grup podmiotów zewnętrznych: prezydenta, członków Rady Ministrów, prezesa NIK, szefa Kancelarii Prezydenta oraz pozostałych podmiotów. Skoro brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości to – zgodnie z zasadą interpretatio cessat in claris – proces wykładni ulega zakończeniu. W procesie stosowania prawa nie można tego wyodrębnienia pominąć i uznać, że go nie ma. Przepis ten ma też doktrynalne umocowanie, jest osadzony w obowiązującym w Polsce systemie rządów. W systemie parlamentarno-gabinetowym relacje pomiędzy Sejmem a rządem są oparte na ścisłej kooperacji. Jej wyrazem jest bieżąca wymiana myśli, poglądów i uwag. Jeśli Sejm chciałby od tego odstąpić, tak by było to odstąpienie pełne, logiczne i spójne z innymi przepisami, to powinien tego dokonać przez zmianę regulaminu Sejmu. Tak, aby było wiadomo, że Sejm dokonał przewartościowania w myśleniu na temat udziału poszczególnych podmiotów w obradach Sejmu – mówi prof. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.

Ewa Polkowska, członek i wieloletnia prezes Polskiego Towarzystwa Legislacji, zwraca uwagę, że taka uchwała wykładnicza może być pierwszym krokiem w celu zapobieżenia problemowi obstrukcji, który się pojawił. Jednak z uwagi na to, że ta wykładnia celowościowa, w istocie ogranicza, w stosunku do obecnego brzmienia tego przepisu, uprawnienia członków rządu, to zasadnym wydaje się rozważenie zmiany RS w przyszłości.©℗