Prawdziwą miarą systemowego bezprawia nie jest brak reakcji na naruszenia prawa, lecz wybiórcze traktowanie orzeczeń, które owe naruszenia stwierdzają.
Pozornie wszystko wygląda prawidłowo. Obywatelowi zapewnia się system ochrony prawnej, z którego może skorzystać, gdy uzna, że władza łamie jego prawa. Może zatem wnieść skargę do sądów krajowych, a gdy nie jest zadowolony z ich rozstrzygnięć, wyjść ze swoją sprawą do gremiów międzynarodowych działających na podstawie wiążących strony umów, które podpisał m.in. jego kraj. Jeśli przekona je do swoich racji, usłyszy korzystny dla siebie wyrok. Zobowiązania międzynarodowe płynące z umów i traktatów nakładają wówczas na państwo obowiązek realizacji takiego wyroku. I tak z większymi lub mniejszymi problemami to się dotąd odbywało.
Aleja Szucha kontra Strasburg
Tymczasem kilka dni temu Ministerstwo Spraw Zagranicznych zakomunikowało ad publico, że nie zamierza wykonać prawomocnego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) w Strasburgu z 8 listopada 2021 r. w głośnej sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek (nr skarg 49868/19 i 57511/19). Sprawa dotyczyła dwójki sędziów, którzy zaskarżyli niekorzystne, bo odmawiające im rekomendacji awansowych, uchwały neo-KRS do Sądu Najwyższego. Ich odwołania zostały oddalone przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN (IKNiSP), która według orzecznictwa strasburskiego nie ma przymiotu sądu.
Sędziowie zdecydowali, że wystąpią ze skargami do ETPC, i tam dowiedli swoich racji. Trybunał uznał, iż ich prawo do sądu ustanowionego ustawą w rozumieniu art. 6 konwencji zostało naruszone, albowiem IKNiSP sądem nie jest. Trybunał strasburski przyznał sędziom po 15 tys. euro tytułem słusznego zadośćuczynienia oraz zwrot kosztów procesowych. Rząd polski nie odwołał się od wyroku. Wybrał bowiem nieskuteczną finalnie (o tym niżej) drogę neutralizacji niekorzystnych dla władzy wyroków trybunału w Strasburgu w postaci przeciwstawiania im kontrorzeczeń rodzimego sądu konstytucyjnego.
I tak w wyroku z 24 listopada 2021 r. (sygn. akt K 6/21) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ETPC nie ma prawa do tego, by oceniać status sędziów sądu konstytucyjnego, a sam TK wymyka się spod definicji „sądu”, o której mowa w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze konwencji. W sprawie tej chodziło oczywiście o ochronę pozycji sędziów dublerów zasiadających w TK, których status został podważony wyrokiem trybunału strasburskiego z 7 maja 2021 r. (sprawa Xero Flor vs. Polska).
Następnie 10 marca 2022 r. (sygn. akt K 7/21) TK – co istotne, z sędzią dublerem w składzie – ponownie orzekł, że art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze konwencji jest sprzeczny z ustawą zasadniczą, jeśli stanowi dla ETPC podstawę do oceny ustaw dotyczących ustroju sądów w RP. Chodziło o nic innego jak tylko o udzielenie przez TK ochrony dla kwestionowanych powołań sędziowskich dokonywanych z rekomendacji neo-KRS po kwietniu 2018 r. Oba orzeczenia były zgodne z oczekiwaniami rządu i zabezpieczały kolejne etapy deformy wymiaru sprawiedliwości.
Władza wykonawcza uznała zatem, że skutecznym instrumentem zwalczania niekorzystnego dla siebie orzecznictwa trybunału w Strasburgu nie będzie polemizowanie z nim w drodze dostępnych środków odwoławczych, lecz przeciwstawianie mu orzeczeń polskiego TK.
Błędne założenia trybunału
Należy zastrzec, że wyroki wydawane przy alei Szucha w tej materii są wyłącznie wyrokami zakresowymi. A więc takimi, które narzucają określoną wykładnię przepisów prawa międzynarodowego. Trybunał Konstytucyjny, rzecz jasna, prawa do derogacji norm prawa międzynarodowego z systemu prawnego nie ma. Dlatego błędnie uznał, że wystarczy stwierdzić, że wskazana w orzecznictwie strasburskim na kanwie spraw polskich interpretacja art. 6 konwencji jest niezgodna z konstytucją. Jak wspomniałem, założenie, że zakresowymi wyrokami TK uda się zneutralizować orzeczenia ETPC – i to zarówno te, które już zapadły, jak i te, które ogłosi on w przyszłości – jest błędne toto genere.
Zgodnie z art. 9 konstytucji Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest umową międzynarodową podpisaną przez członków Rady Europy, w tym Polskę. Strażnikiem jej przestrzegania jest wyłącznie ETPC. Co szczególnie ważne, najistotniejszy dokument międzynarodowy dotyczący prawa traktatów, czyli pochodząca z 1969 r. Konwencja wiedeńska o prawie traktatów w art. 27 stanowi, że państwo nie może powoływać się na swoje prawo wewnętrzne dla odmowy wykonania zobowiązania traktatowego. Ktoś powie, że art. 188 pkt 1 konstytucji daje prawo TK do oceny zgodności ustaw oraz umów międzynarodowych z konstytucją. Ustrojodawca, co należy podkreślić z naciskiem, inaczej jednak zaprojektował skutki dokonania takich kontroli.
Naruszenie prawa międzynarodowego
Gdy TK stwierdzi niekonstytucyjność przepisu ustawowego, następuje jego derogacja z systemu prawa, ponieważ sąd konstytucyjny działa tutaj jako tzw. negatywny ustawodawca. Natomiast ustawa zasadnicza nie przewiduje jakichkolwiek skutków dla stwierdzenia niekonstytucyjności normy prawa międzynarodowego wywodzonej z podpisanej przez RP umowy międzynarodowej. Zaniechanie ustrojodawcy jest w tym przypadku celowe i prowadzi do wniosku, że sąd konstytucyjny nie ma kompetencji do usuwania określonego przepisu prawa międzynarodowego z krajowego systemu prawnego, który ma przecież charakter holistyczny, w tym sensie, że składają się na niego normy prawa krajowego oraz międzynarodowego wynikające z podpisanych przez Polskę traktatów. Jedynym sposobem eliminacji normy traktatowej jest zatem wypowiedzenie przez państwo konkretnej umowy międzynarodowej.
Innymi słowy, orzeczenia TK oraz ETPC nie pozostają ze sobą w stosunku wzajemnego wykluczania się. Z pewnością władza wykonawcza nie może zatem powoływać się na wskazane wyżej wyroki TK, by uzasadnić niewykonywanie orzeczeń ETPC. Taka postawa stanowi bez wątpienia naruszenie norm prawa międzynarodowego wynikających z Konwencji wiedeńskiej. Dopóki Konwencja wiedeńska oraz Europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie zostaną wypowiedziane przez Polskę, dopóty władza wykonawcza i organy ochrony prawnej, w tym sądy, winny się do nich stosować, a już z pewnością wykonywać orzeczenia właściwych trybunałów zapadłe na ich podstawie.
Ograniczone możliwości wykonania wyroku
Jako prawnika praktyka interesuje mnie jednak etap następny. Co dalej? Obecnie w ETPC zasygnalizowano już prawie 150 spraw dotyczących skutków „dobrej zmiany” w wymiarze sprawiedliwości. Polskim sprawom nadano kategorię „pilne”, co oznacza szybką ścieżkę w ich rozpoznawaniu. Ostatnia sprawa wniesiona przez Piotra Gąciarka, sędziego Sądu Okręgowego w Warszawie, zawieszonego przez ID SN, została zasygnalizowana rządowi polskiemu po kilku tygodniach od jej wpływu. Zwykle zajmuje to około sześciu miesięcy. Skarg tych będzie już tylko przybywało.
Wyroki trybunału w Strasburgu nie stanowią jednak w żadnym państwie tytułów wykonawczych. Co oznacza, że nie można iść z nimi do komornika sądowego, żądając wszczęcia egzekucji. Nad ich wykonaniem czuwa Komitet Ministrów Rady Europy, który ma dość ograniczone możliwości, nie dysponuje bowiem (w odróżnieniu od Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu) możliwością zastosowania wymiernej sankcji za niewykonanie orzeczenia ETPC w części, w której stronie przyznano słuszne zadośćuczynienie.
Zaniechanie władzy publicznej
Dlatego stanowisko polskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych (MSZ) o ignorowaniu orzeczeń ETPC jest niepokojące. W moim przekonaniu może jednak, w pewnych okolicznościach, stanowić podstawę do przedsięwzięcia akcji procesowej przed sądami krajowymi.
Otóż stanowisko MSZ, które reprezentuje w tej materii cały rząd, można potraktować jako delikt wyrządzający wymierną szkodę obywatelowi przez odmowę wypłacenia mu konkretnego zadośćuczynienia orzeczonego wyrokiem sądu międzynarodowego na podstawie wiążącego państwo polskie prawa traktatowego, które nie zostało wypowiedziane. Z wyroków ETPC zasądzających słuszne zadośćuczynienia w konkretnych kwotach wynika obowiązek ich wypłaty przez przegrywające państwo. Brak realizacji tego obowiązku po stronie obywatela rodzi wymierną szkodę wyrządzoną niczym innym jak bezprawnym zaniechaniem władzy publicznej.
Polski system prawa przewiduje w takich sytuacjach, chociażby w kodeksie cywilnym, właściwą konstrukcję prawną dochodzenia roszczeń przez obywatela bądź podmiot gospodarczy. Oto bowiem w art. 417 par. 1 k.c. wskazano, że za szkodę wyrządzoną przez bezprawne działanie bądź zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca tę władze z mocy prawa.
Istnieje zatem, w moim przekonaniu, możliwość powoływania się na zasądzający wyrok ETPC przed sądem krajowym w procesie odszkodowawczym za niegodne z prawem zaniechanie władzy publicznej. Prawomocny wyrok stwierdzający bezprawne zaniechanie władzy publicznej oraz szkodę, która z tego wyniknęła, opatrzony klauzulą wykonalności, stanowi zaś tytuł wykonawczy i może być również przymusowo egzekwowany w trybie określonym w kodeksie postępowania cywilnego.
Nie jest więc tak, że oświadczenie przedstawicieli władzy wykonawczej o zignorowaniu treści wyroku ETPC zamyka sprawę. Wręcz przeciwnie. Nie można bowiem dopuścić do tego, by swoista synergia władzy wykonawczej i wypełniającego jej oczekiwania TK skutecznie pozbawiła obywateli ich praw wynikających z pozostających wciąż w mocy zobowiązań międzynarodowych zaciągniętych przez RP. Ignorowanie rozstrzygnięć sądów europejskich i międzynarodowych z pewnością będzie realizowane prawem serii wówczas, gdy władzy wyroki te nie będą się podobały.
I zaiste nie chodzi tu tylko o orzeczenia, które będą zapadać w sprawach sędziowskich. Kierunek rozstrzygnięć TK, sposób wyznaczania jego składów, nieformalne spotkania i korespondencja polityków z obecnymi władzami sądu konstytucyjnego, o których tak głośno w ostatnim czasie, jasno pokazują, że spełniający oczekiwania polityków TK jest w stanie pozbawić każdego obywatela należnych mu praw, jeśli tylko władza będzie miała w tym swój interes. ©℗
