Czy projekt ustawy o lekarzach powinni pisać lekarze, a o hydraulice – hydraulicy? To zasadne pytanie w kontekście toczących się dyskusji o modelu funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego - pisze prof. Marek Chmaj.
Projekt nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym trafił do Sejmu z inicjatywy prezydenta Bronisława Komorowskiego w lipcu 2013 r. Nikt nie miał jednak wątpliwości, że dokument napisał sam Trybunał Konstytucyjny, a właściwie niektórzy jego sędziowie. Takie rozwiązanie może się wydawać właściwe. W końcu który organ władzy publicznej mógłby wiedzieć więcej, co w trybunalskiej trawie piszczy, niż sam trybunał? Który organ byłby bardziej zainteresowany w dostosowaniu obecnej regulacji ustawowej do odbiegającej od niej praktyki funkcjonowania trybunału? Nadto, który organ, jeśli nie trybunał, byłby w stanie opracować ustawę niemożliwą do zakwestionowania przed trybunałem? Pozory jednak mylą.
Celem tej nowej ustawy, zgodnie z treścią uzasadnienia do projektu, jest dostatecznie klarowne i trwałe umocowanie pozycji trybunału jako organu władzy sądowniczej; uregulowanie procedury rozpoznawania spraw w sposób adekwatny do istoty procesu kontroli konstytucyjności prawa, właściwej tylko dla trybunału; stworzenie warunków organizacyjnych służących sprawności orzekania; sprecyzowanie kryteriów kandydowania na stanowisko sędziego trybunału; bardziej szczegółowe uregulowanie statusu sędziego trybunału; zracjonalizowanie trybów rozpoznawania spraw przed trybunałem (na rozprawie lub posiedzeniu niejawnym); uwzględnienie ukształtowanej typologii orzeczeń trybunału oraz ich skutków, a także uregulowanie niektórych zagadnień związanych z warunkami funkcjonowania i obsługą prac Trybunału Konstytucyjnego.
Brzmi ambitnie. Nie traćmy jednak z oczu istoty problemu. Faktycznie, nie sposób zaprzeczyć, że obecna ustawa o Trybunale Konstytucyjnym wymaga ingerencji prawodawcy, i to w sporym zakresie. Regulacja jest niepełna, na jej gruncie mamy do czynienia z wieloma niedoskonałościami, lukami prawnymi, odesłaniami do innych ustaw (w tym do ustawy o Sądzie Najwyższym i ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych), pozbawiającymi ustawę spójności systematycznej. Praktyka funkcjonowania trybunału wywołuje liczne dyskusje. Ktoś się do tego - po latach takiego dryfowania – wreszcie zabrał. Może więc należałoby go wesprzeć, a nie krytykować. I należałoby, gdyby projekt rzeczywiście był lekiem na choroby trybunału i dzięki nowym przepisom trybunalskie dryfowanie zmieniłoby się w kurs, który ma cel. A celem tym są podane powyżej – zawarte w uzasadnieniu projektu - zadania stojące przed TK.
Niestety, zaproponowany projekt nowej ustawy prawie żadnego problemu nie rozwiązuje. Jest gorzej: problemy wręcz stwarza i wpycha sąd konstytucyjny, poważną instytucję, w bardzo poważne kłopoty. Budzi bowiem – delikatnie mówiąc – kontrowersje. Eksperci go opiniujący zgłosili długą litanię uwag odnoszących się do proponowanych regulacji ustroju i procedury rozpoznawania spraw przez TK. Zastrzeżenia dotyczą przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne (a więc naruszających konstytucyjne – czyli doskonale znane sędziom TK – zasady przyzwoitej legislacji), przepisów budzących wątpliwości co do ich zgodności z konstytucją, regulacji, które nie zapewniają osiągnięcia pożądanego celu ustawy lub zupełnie niweczą ten cel, a także regulacji, w których pominięto istotne kwestie, wymagające ingerencji ustawodawcy. Jest więc źle, a może być co najmniej tak samo źle.
Ustawa o trybunale powinna zaś być wizytówką tego organu, jako strażnika porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Regulacja ustawowa powinna być solidnym fundamentem funkcjonowania sądu konstytucyjnego. Absurdalna byłaby sytuacja, w której ustawa regulująca funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego oraz postępowanie przed nim, mające na celu zbadanie konstytucyjności aktów normatywnych, sama byłaby niekonstytucyjna. Tym bardziej absurdalne byłoby, gdyby niekonstytucyjną ustawę przygotował sam trybunał. A jednak to nie teoretyczna wizja, ale – o zgrozo – rzeczywistość.
Dla przykładu, sędziowie TK wymyślili taką konstrukcję: wskazano krąg podmiotów uprawnionych do wskazywania osób, spośród których zgłaszani będą kandydaci na stanowiska sędziego trybunału, wybierani przez Sejm. Zgłoszenia będzie przyjmował marszałek Sejmu, lista zgłoszonych osób będzie zaś następnie przekazywana posłom i podawana do publicznej wiadomości. Włączenie środowisk prawniczych i zainteresowanie opinii publicznej wyborami sędziów trybunału to faktycznie społecznie szczytny cel. Obywatele powinni się interesować funkcjonowaniem najważniejszych w kraju instytucji.
Trybunał jednak – w tej swojej pisarskiej działalności – zupełnie zapomniał o swojej zasadniczej roli. Zapomniał bowiem o konstytucji. W świetle jej art. 194 TK składa się z sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Konstytucyjne prawo Sejmu zostało w projekcie istotnie ograniczone, skoro organ ten może wybierać spośród wąskiej liczby kandydatów, uprzednio wybranych przez inne niż Sejm podmioty. W ten sposób, który obmyślił TK, gwarancje konstytucyjne stałyby się iluzoryczne.
Ponadto, konstytucja zastrzega, że kandydat na sędziego TK powinien się wyróżniać wiedzą prawniczą. Tu jednak, gdzie należałoby coś zmajstrować w przepisach, pozostały one nietknięte. A warto byłoby ten fakt w jakiś sposób stwierdzić. W projekcie pominięto jednak ten dość istotny szczegół i określając tryb zgłaszania kandydatów na sędziego, wskazano jedynie, że uprawniony podmiot do zgłoszenia kandydata dołącza uzasadnienie oraz zgodę osoby zgłaszanej. W ocenie autorów projektu nie ma więc potrzeby potwierdzenia, że kandydat spełnia wymagania zastrzeżone w konstytucji. Zaufanie w tym zakresie może się jednak okazać zgubne.
Sędziowie TK zaproponowali również, by wygaśnięcie mandatu sędziego trybunału w przypadku prawomocnego orzeczenia o jego złożeniu z urzędu zostało uzależnione od stwierdzenia tej okoliczności przez Zgromadzenie Ogólne TK. Bezpieczna konstrukcja. Oznacza bowiem, że w razie niepodjęcia przez zgromadzenie odpowiedniej uchwały niemożliwe będzie złożenie sędziego trybunału z urzędu, mimo prawomocnego orzeczenia. To tylko kilka wątpliwości z wielu problemów jakie sędziowie konstytucyjni zgotowali prezydentowi, ustawodawcy oraz wymiarowi sprawiedliwości.
Pomijając kwestie merytoryczne, opracowywanie przez podmioty zainteresowane projektów ustaw lub nowelizacji na własne potrzeby należy uznać co najmniej za nieeleganckie. Działanie takie pomija zresztą podstawowe standardy demokracji. I znowu odwołam się do konstytucji, której przestrzeganie – jako konstytucjonaliście – leży mi na sercu. I sędziom trybunału działanie w granicach konstytucji też nie powinno być obce. Mają jej strzec, także – jak się okazuje – przed sobą.
W świetle więc konstytucji inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, prezydentowi i Radzie Ministrów oraz grupie co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Nie będzie z mojej strony nadużyciem, gdy zacytuję w tym zakresie słowa samego Trybunału Konstytucyjnego, według którego: „Przez pojęcie inicjatywy ustawodawczej należy rozumieć uprawnienie do wniesienia projektu ustawy do Sejmu (...). Art. 118 ust. 1 konstytucji zawiera dwa istotne wskazania w tym względzie.
Po pierwsze, uprawnienie do wniesienia projektu przysługuje enumeratywnie wymienionym w konstytucji podmiotom. Po drugie, w razie skorzystania przez uprawniony podmiot z prawa do wniesienia projektu parlament ma obowiązek rozpatrzenia go w trybie określonym przepisami prawa” (wyrok TK z 18 kwietnia 2012 r.). W przypadku projektu ustawy o TK inicjatywa ustawodawcza, z której skorzystał prezydent, jest niewątpliwie nadużyciem jego dobrej woli. W istocie głowa państwa została przez trybunał wykorzystana do wniesienia projektu ustawy, który powstał w miejscu, w którym powstać nie powinien.
Zagrożenia, jakie stwarza taka sytuacja, są poważne. Można nawet założyć, że gdyby projektowana ustawa została uchwalona, byłaby ona jedyną niekonstytucyjną ustawą, której niekonstytucyjności nie można byłoby stwierdzić. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o TK (tak w nowym, jak i w dotychczasowym brzmieniu) sędzia trybunału podlega wyłączeniu od udziału w rozstrzyganiu w sprawach, w których wydał lub uczestniczył w wydaniu zakwestionowanego aktu normatywnego. Wyłączenie od udziału w rozstrzyganiu takiej sprawy byłoby zasadne również w odniesieniu do sędziów kolejnej kadencji trybunału z uwagi na istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co ich bezstronności. Nie sposób być bowiem bezstronnym we własnej sprawie.
I tutaj ostatnia uwaga: projekt ustawy wzbudza kontrowersje w samym trybunale. Według posiadanych przez autora niniejszego felietonu informacji w pracach wzięła udział tylko część sędziów skupiona wokół prezesa prof. Andrzeja Rzeplińskiego. Jest spora grupa sędziów, którzy z rozwiązaniami zawartymi w projekcie się nie zgadzają, a którzy nie mieli wpływu na jego ostateczny kształt. Ale czy oni będą mogli mieć w tej sprawie przymiot bezstronności?