Bunt wściekłych przeciw Strasburgowi

Bunt dojrzewał od kilku miesięcy. Przewodziły mu dwie panie pełniące funkcję premiera – Dunka Mette Frederiksen i Włoszka Giorgia Meloni. W maju 2025 r. zainicjowały one wspólny list otwarty dziewięciu premierów apelujących o „nową, realistyczną interpretację” konwencji. Wzywano do refleksji, czy ETPC „nie rozszerzył zakresu konwencji zbyt daleko w porównaniu z pierwotnymi intencjami, zmieniając w ten sposób równowagę między interesami, które powinny być chronione”. Wskazywano, że „rozwój interpretacji trybunału w niektórych przypadkach ograniczył zdolność do podejmowania decyzji politycznych w naszych własnych demokracjach. I w ten sposób wpłynął na sposób, w jaki my, jako liderzy, możemy chronić nasze demokratyczne społeczeństwa i naszą ludność przed wyzwaniami, przed którymi stoimy we współczesnym świecie”.

W reakcji na list otwarty sekretarz generalny Rady Europy Alain Berset gniewnie stwierdził, że tego rodzaju publiczne enuncjacje mogą stanowić niedopuszczalny „nacisk polityczny” na ETPC. Panie pracowały jednak dalej – z dziewięciu państw zrobiło się 27. I będzie ciąg dalszy, bo na połowę 2026 r. zapowiedziano przyjęcie przez Komitet Ministrów, organ decyzyjny Rady Europy, specjalnego dokumentu w sprawie migracji i orzecznictwa trybunału w tym obszarze.

Realizm wraca do ETPC

W wielu sprawach dotyczących migracji trybunał już wcześniej krytykowano. Oto dwie mocne ilustracje. Najpierw Lampedusa, czyli kryzys migracyjny, gdy na tę zamieszkaną przez 6 tys. ludzi wyspę dopłynęło w 2011 r. ponad 60 tys. migrantów. Umieszczono ich w prowizorycznych obozach, gdzie warunki nie były najlepsze – spano na matach rozkładanych na noc, toalety nie były czyste, kąpać można się było tylko przez kilka godzin. Po trzech–czterech dniach migrantów przeniesiono na statki zacumowane na redzie w Palermo. Trybunał orzekł, że doszło do złego traktowania migrantów (art. 3). Dodatkowo uznał, że pogwałcono zakaz zbiorowego wydalania cudzoziemców (art. 4 Protokołu nr 4). Procedury przebiegały bowiem nazbyt szybko – ustalano tożsamość cudzoziemca z udziałem konsula, a gdy nie dostrzeżono podstaw do udzielenia ochrony międzynarodowej, podejmowano decyzję o deportacji, którą natychmiast wykonywano. W sprawie Wielka Izba (17 sędziów) orzekła później, że naruszeń nie było. Ten sam stan faktyczny i prawny, a konkluzje odmienne (skarga nr 16483/12, Khlaifia i inni przeciwko Włochom).

Jeszcze bardziej spektakularna jest sprawa migrantów przedzierających się masowo (kilka tysięcy osób) przez kilku etapową barierę na granicy Maroka i Melilli, hiszpańskiej enklawy w Maroku. Osoby, którym udało się nielegalnie dostać na drugą stronę bariery, były zatrzymywane przez hiszpańską Guardia Civil i przekazywane marokańskim strażnikom granicznym. Izba siedmiu sędziów orzeka jednogłośnie, że Hiszpania naruszyła zakaz zbiorowych wydaleń. Powinna była przyzwolić na przekraczanie swojej granicy, zapewnić opiekę, a później zweryfikować, czy migranci kwalifikują się do uzyskania ochrony międzynarodowej. I dopiero wtedy – ewentualnie – deportować. I tym razem Wielka Izba uznaje potem – także jednomyślnie – że do złamania konwencji nie doszło. Migranci mogli złożyć wnioski o ochronę międzynarodową w hiszpańskich konsulatach i na przejściach granicznych, zdecydowali się jednak szturmować granicę. Niby proste, ale wpadło na to dopiero 17 sędziów (skargi nr 8675/15 i 8697/15, N.D. i N.T. przeciwko Hiszpanii).

W ETPC czasami brakuje realizmu

Z drugiej strony trybunał wydaje zadziwiające orzeczenia. Oto tylko kilka świeżych przykładów. Zakwestionowano zakaz palenia w zakładach karnych wprowadzony w Estonii (skarga nr 17982/21, Vainik i inni p. Estonii), bo jest przecież prawo do życia prywatnego chronione art. 8 konwencji. To samo prawo do życia prywatnego miało zostać pogwałcone, gdy lekarze podczas operacji związanej z nawrotem raka piersi odkryli, że trzeba wyciąć więcej niż objęła wyraźna zgoda pacjentki. Według trybunału należało ograniczyć zabieg i dopiero później – po uzyskaniu dodatkowej zgody – przeprowadzić kolejną operację (skarga nr 5742/22, S.O. p. Hiszpanii). Chociaż wyrok izby był jedno głośny, skarga będzie jednak szczęśliwie ponownie rozpoznawana przez Wielką Izbę.

Dwa lata temu trybunał dopuścił do rozpoznania skargę 260 osób, które świadczą płatne usługi seksualne (skargi nr 63664/19, 64450/19, 24387/20, M.A. i inni przeciwko Francji). Francuskie przepisy penalizują korzystanie z prostytucji. Trybunał uznał, że prostytutki mogą uchodzić za ofiary przepisów pozwalających na karanie ich klientów. W jaki sposób, skoro podniesiono zarzut naruszenia art. 2 (prawo do życia), art. 3 (zakaz nieludzkiego i poniżającego traktowania) oraz art. 8 (prawo do życia prywatnego)? Otóż karanie klientów miałoby prowadzić do ukrywania procederu, wymuszać schodzenie do podziemia, a to jest groźne dla życia oraz integralności świadczeniodawcy. A prawo do życia prywatnego? Prostytuowanie się jest przecież przejawem „autonomii jednostki i wolności seksualnej”. Albo inaczej – moje ciało, mój wybór. Ostatecznie trybunał się ocknął – orzekł, że nie było naruszenia konwencji. Tylko po co było się zajmować taką skargą? Należało ją uznać – decyzją pojedynczego sędziego – za w oczywisty sposób niedopuszczalną.

Trybunał „czwartej instancji” i „nie wolno”

Wróćmy jednak do spraw migracyjnych. Stanowią one ilustrację dwóch innych praktyk głośno kontestowanych przez państwa strony konwencji. Pierwsza to zastępowanie przez trybunał decyzji krajowych władz decyzją strasburską. Tylko jedna, ale bardzo czytelna ilustracja. W połowie 2023 r. ETPC wydaje cztery wyroki dotyczące deportacji cudzoziemców osiadłych w Danii, lecz skazanych za poważne przestępstwa. Trybunał sam jednak bada, czy przestępstwo było „dostatecznie poważne”. Dodatkowo oznajmia, że charakter przestępstwa nie wystarcza. Trzeba brać pod uwagę także inne czynniki, m.in. to, czy dana osoba miała wcześniej na koncie inne przestępstwa albo była już ostrzegana przed deportacją. W konsekwencji – jako supersąd – trybunał w dwóch przypadkach zgodził się z władzami krajowymi, a w dwóch innych orzekł, że złamały prawo do życia prywatnego skarżącego. Reakcję Danii znamy – jej premier jest inicjatorką „buntu wściekłych”.

Druga krytykowana przez państwa praktyka polega na zarządzaniu przez trybunał środków tymczasowych, które do czasu rozpoznania skargi w Strasburgu – co może potrwać kilka lat – zabraniają deportacji cudzoziemca. W 2022 r. ETPC zablokował odesłanie przez rząd Wielkiej Brytanii do Rwandy imigrantów, którzy nielegalnie przekroczyli granicę, przepływając kanał La Manche. Londyn zawarł z Kigali umowę, na której mocy imigranci mieli oczekiwać na rozpoznanie wniosków azylowych w Rwandzie. Zarządzenie trybunału wstrzymało w ostatniej chwili możliwość transferu.

Brytyjski rząd, chociaż skrajnie poirytowany, podporządkował się. Inni nie byli już tacy pokorni. W listopadzie 2023 r. Francja wbrew zarządzeniu tymczasowemu wydaliła do Uzbekistanu radykalnego islamistę podejrzewanego o związki z organizacjami terrorystycznymi. Włochy robiły to już wcześniej. Owszem, Rzym płacił za to – także finansowo – w późniejszych wyrokach (Ben Khemais przeciwko Włochom; Mannai przeciwko Włochom), ale zapewne uznawał, że to się i tak opłaca.

Nie lekceważymy zagrożeń, w tym tak poważnych jak tortury, w państwie, do którego ma nastąpić deportacja. Ale zwracamy uwagę, że w wielu wyrokach kończących postępowanie trybunał nie przedłuża już zakazu zawartego w środku tymczasowym. Co najwyżej zaznacza, że wydalenie stanie się możliwe po uzyskaniu gwarancji od kraju, do którego deportacja następuje, że nie dojdzie do aktów złego traktowania, co ma weryfikować np. stały kontakt konsula z wydalaną osobą. Czy takie rozwiązanie nie mogłoby też towarzyszyć zarządzeniom tymczasowym?

Próba „brytyjskiej reformy”

Tradycyjnie najbardziej krytyczne wobec aktywizmu Strasburga było Zjednoczone Królestwo, podkreślające, że strasburski trybunał jako sąd międzynarodowy, a więc mający tylko pewne ograniczone kompetencje kontrolne, nie jest uprawniony do pochopnego kwestionowania decyzji krajowych sądów i ustawodawców. Dlatego z inicjatywy Londynu w 2011 r., podczas konferencji w Brighton, wypracowano zmianę tekstu konwencji. Był to Protokół nr 15, który dopisywał do preambuły konwencji dwie „propaństwowe zasady” – subsydiarnego działania trybunału i krajowego marginesu swobody ocen.

Protokół wszedł w życie 1 sierpnia 2021 r., więc zmieniona nim konwencja obowiązuje już od ponad czterech lat. Czy doszło do jakiejś zmiany praktycznej? W niewielkim tylko zakresie. Albo inaczej – to zależy od trybunału. Czasami jest on gotów wsłuchiwać się w krajowe racje, zwłaszcza gdy rozpoznaje skargę krytycznego państwa, innym razem, gdy jest to kraj pokorny, już nie.

Brytyjskie sądy już dawno postanowiły nie przejmować się strasburskim orzecznictwem. Wypracowały kilka „doktryn sędziowskich”, które pozwalają na zignorowanie ETPC. Podniesiono m.in., że orzecznictwo strasburskie jest nieprzemyślane i sprzeczne. Pisaliśmy o radykalnej zmianie wyroku izby w sprawach Lampedusy i Melilli, ale ponowne rozpoznanie skargi nie jest apelacją, która przysługuje stronie niezadowolonej z wyroku. Wielka Izba to wyjątek, by nie rzec – przywilej, uzależniony od zgody panelu pięciu sędziów. W sprawie Lampedusy i Melilli zgody na „drugą rundę” mogło nie być. A wtedy mielibyśmy zupełnie inne standardy prawne, naszym zdaniem nieprzemyślane, by nie użyć mocniejszych słów.

Brexit 2.0?

W reakcji na „rwandyjski skandal” brytyjski parlament uchwalił w 2024 r. ustawę, na mocy której każdy decydent (sąd, urzędnik migracyjny) musi traktować Rwandę jako kraj bezpieczny, a zatem taki, do którego można odesłać imigrantów. Każdorazowo o respektowaniu środka tymczasowego ETPC ma też odtąd decydować minister rządu Jego Królewskiej Mości.

W ogólniejszej perspektywie pojawiły się propozycje, by zmienić prawo w sposób przesądzający, że orzeczenia ETPC nie są źródłem prawa wiążącego w Zjednoczonym Królestwie. Inny pomysł to uchylenie implementującej konwencję ustawy o prawach człowieka z 1998 r. i przyjęcie własnej Karty Praw (Bill of Rights). Taki akt stanowiłby m.in., że treść chronionych praw człowieka określa brytyjskie ustawodawstwo i orzecznictwo krajowych sądów, zwłaszcza Sądu Najwyższego, a nie Strasburg.

Ale w Zjednoczonym Królestwie wybrzmiewają też mocniejsze głosy. I nowe ugrupowanie UK Reform Nigela Farage’a, i Partia Konserwatywna chcą iść do wyborów parlamentarnych w 2029 r. pod hasłem wypowiedzenia konwencji. Taki pomysł ma stałe poparcie brytyjskiego elektoratu. O ile w sprawie Brexitu Brytyjczycy byli równo podzieleni na zwolenników i przeciwników, o tyle pożegnanie ze Strasburgiem, gdy uwaga jest zwracana na „kwestie migranckie”, ma według serwisu Politico wsparcie 60–70 proc. wyborców. A gdy dziennik „The Telegraph” do obszernych materiałów o grudniowym buncie w Strasburgu dołączył ankietę z pytaniem o to, czy Zjednoczone Królestwo powinno wypowiedzieć konwencję, wynik był nokautujący. Za jej wypowiedzeniem opowiedziało się 95 proc. (zagłosowało ponad 130 tys. osób).

Strasburgowi zostało kilka lat, by zareagować na bunt wściekłych. Czy jest na to przygotowany? Dotychczasowe próby i doświadczenia, zwłaszcza związane z Protokołem nr 15, pokazują, że raczej nie. ©℗