Samorząd nie będzie mógł blokować zmiany celu użytkowania wieczystego nieruchomości, o ile będzie on zgodny np. z planem zagospodarowania przestrzennego. Użytkownik w razie sporu z gminą będzie mógł wystąpić z roszczeniem do sądu
Są dobre wiadomości dla przedsiębiorców planujących np. inwestycję mieszkaniową na gruncie, który w zawartej przez nich umowie o użytkowanie wieczyste przeznaczony był na cele przemysłowe, usługowe czy biurowe. Już wkrótce wejdą w życie przepisy, które ułatwią zmianę celu użytkowania wieczystego, nawet w sytuacji gdy nie chce jej wyrazić właściciel nieruchomości, np. samorząd. Tę pozytywną nowość niesie dla przedsiębiorców uchwalona 13 czerwca 2019 r. przez Sejm nowela ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości, która zmodyfikuje m.in. art. 73 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.). Obecnie nowela czeka już tylko na podpis prezydenta, a wejdzie w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Od tego momentu inwestor będzie mógł w sądzie wymusić na właścicielu zmianę celu przeznaczenia gruntu, określonego w umowie użytkowania wieczystego.
Skąd problem
Jak twierdzą przedsiębiorcy i prawnicy, problem dotyczy sporej części użytkowników wieczystych. Do tej pory wielu inwestorów, którzy chcieli wykorzystać swoją nieruchomość niezgodnie z celem, na jaki ustanowione zostało użytkowanie wieczyste, niejednokrotnie napotykało na barierę w postaci sprzeciwu właściciela. ‒ Niektóre samorządy, np. warszawski, utrudniały wydawanie pozwoleń na budowę czy wręcz ich odmawiały w przypadkach, kiedy zamierzenie inwestycyjne nie było zgodne z celem użytkowana wieczystego. Dla przykładu użytkownik wieczysty nieruchomości oddanej na cel usługowy nie mógł zrealizować inwestycji mieszkaniowej. I to nawet wtedy, kiedy takie przeznaczenie wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – opisuje problem deweloperów mec. Maciej Górski. Jak dodaje, z prośbą o zgodę użytkownik wieczysty planujący inwestycję inną niż wynikająca z umowy musiał się zwrócić do właściciela nieruchomości, aby nie narażać się na ewentualność rozwiązania takiej umowy wieczystej i w konsekwencji utraty nieruchomości. ‒ Przy czym specjalnie używam słowa „prośba”, użytkownik bowiem nie mógł się takiej zgody domagać – twierdzi prawnik.
Powód jest prosty: umowa użytkowania wieczystego jest kontraktem cywilnym. Dlatego by zmienić jego treść – potrzebna była zgoda obu stron. A samorząd się często nie zgadzał.
Zmiana planów
Problem w praktyce mieli użytkownicy wieczyści także w tych przypadkach, gdy cel użytkowania w umowie nie był określony. Potwierdzają to organizacje deweloperów [opinia Przemysława Dziąga] i prawnicy.
opinie ekspertów
To zmiana idąca w dobrym kierunku
Przemysław Dziąg radca prawny Polskiego Związku Firm Deweloperskich
Większość umów ustanawiających użytkowanie wieczyste zawierana była przed wieloma laty, w sytuacji gdy obszar objęty taką umową nie był przygotowany na zmiany przestrzenne, które następowały wraz z rozwojem miast. Umowy te bardzo ogólnie określały cele użytkowania, a tym samym sposób wykorzystania nieruchomości, wskazując głównie, że ma być on zgodny z przeznaczeniem albo zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oprócz ogólnie i nieostro potraktowanych sformułowań, wśród celów ustanowienia użytkowania wieczystego można było odnaleźć także sformułowania, zgodnie z którymi nieruchomość była oddawana na konkretne cele przemysłowe lub produkcyjne.
O ile problematyczne nie było samo funkcjonowanie tak ujętych celów, o tyle kłopotów przysparzały pojawiające się interpretacje organów administracji oraz konteksty ich stosowania. Coraz powszechniejszą praktyką miast stawało się blokowanie inwestycji deweloperskich z powołaniem na okoliczność, że inwestor zamierza zabudować działkę w sposób, który odbiega od pierwotnie ustanowionego celu użytkowania wieczystego, mimo że cel ten zdezaktualizował się wobec następujących przemian społeczno-gospodarczych i wraz z przyjmowaniem aktów planistycznych dla danego obszaru. Działo się to również wtedy, kiedy inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Zdarzało się, że organ w takim przypadku żądał dostosowania umowy do aktualnego zamierzenia inwestycyjnego, grożąc jej rozwiązaniem i wskazując, iż wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem określonym w umowie. Co istotne, w takiej sytuacji, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje wynagrodzenie za wzniesione budynki. Organ, co prawda, dopuszczał możliwość dostosowania celu do planowanej inwestycji, niemniej jednak z tego tytułu należało wnieść określone wynagrodzenie na rzecz właściciela nieruchomości. Miasta ustalały je w całkowicie uznaniowy i dowolny sposób, np. w Warszawie było to 12,5 proc. wartości nieruchomości, a w Krakowie aż 25 proc. Inwestor był stawiany pod ścianą: albo dostosuje umowę według żądań, albo miasto wypowie mu umowę, a ewentualnie swoich praw będzie mógł dochodzić w kilkuletnim sporze w sądzie.
Działania te, choć nielegitymizowane, były możliwe, ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierała wcześniej regulacji dotyczących zmiany celu użytkowania wieczystego. Mieliśmy do czynienia z luką prawną, która stała się dużym polem do nadużyć po stronie właścicieli nieruchomości oddawanych w użytkowanie wieczyste.
Obecna nowelizacja ustawy, wprowadzająca w końcu regulacje ustawowe dotyczące zmiany celu użytkowania wieczystego, zmierza w dobrym, oczekiwanym przez branżę kierunku. Od kilku lat wskazywaliśmy, że skala tych problemów ciągle się nasila, a za każdym razem mogą one zdestabilizować proces inwestycyjny, np. w sytuacji gdy miasto nieoczekiwanie w toku inwestycji wystąpi z żądaniem dostosowania umowy, ale za odpowiednią, wysoką dopłatą, grożąc jednocześnie rozwiązaniem umowy. Obecne zmiany spowodują, że w całym kraju będą jednakowe zasady i przepisy dla wszystkich, co wykluczy uznaniowość działań samorządów, w tym arbitralne nakładanie opłat z tytułu zmiany celu wieczystego użytkowania.
‒ Co więcej, coraz częściej stosowana była rygorystyczna wykładnia celu, i jeżeli cel nie został określony (co miało miejsce bardzo często, szczególnie w przypadku decyzji uwłaszczeniowych), to organy administracji (którym wtórowały niektóre składy orzekające sądów administracyjnych) nakazywały ustalać cel przez pryzmat wykorzystania nieruchomości w dacie ustanowienia użytkowania – mówi mec. Górski. I tak nieruchomość, która nie miała określonego celu użytkowania, choć była przeznaczona w planie na zabudowę mieszkaniową, nie mogła być w ten sposób zagospodarowana, bo okazywało się, że trzydzieści lat wcześniej była wykorzystywana pod produkcję przemysłową – mówi Maciej Górski.
Sytuacja była wręcz absurdalna, co potwierdzają inni prawnicy. ‒ Inwestorzy, planujący realizacje nowych inwestycji lub istotną zmianę dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości, natrafiali na sprzeczność planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości z celem użytkowania wieczystego określonym nierzadko kilkadziesiąt lat temu – mówi Łukasz Łanoszka, radca prawny i partner w kancelarii Konieczny, Wierzbicki. Teraz to się zmieni.
Koniec kłopotów
Tym wszystkim problemom inwestorów ma zaradzić zmiana w art. 73 u.g.n. – Po jej wejściu w życie użytkownik wieczysty zyska roszczenie o zmianę celu – wskazuje Maciej Górski. W myśl art. 73 ust. 2b u.g.n. z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej użytkownik wieczysty może wystąpić, w przypadku gdy proponowana zmiana jest zgodna:
1) z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub
2) z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, lub
3) ze zgłoszeniem budowy lub przebudowy, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, lub
4) z uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej podjętą na podstawie ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496 ze zm.),
5) z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
A jak będzie wyglądała procedura? Ekspert tłumaczy, że użytkownik wieczysty najpierw będzie mógł zwrócić się z wnioskiem o zmianę celu do właściciela nieruchomości, a jeżeli organ nie odpowie w ciągu dwóch miesięcy albo odmówi zmiany, a wnioskowany cel będzie zgodny z miejscowym planem czy decyzją o warunkach zabudowy, użytkownikowi przysługiwać będzie roszczenie o zastępcze oświadczenie woli, realizowane na drodze postępowania cywilnego (tak wynika z art. 73 ust. 2e u.g.n.). Inaczej mówiąc, użytkownik wystąpi do sądu, a ten podejmie decyzję o ewentualnej zmianie celu.
Łukasz Łanoszka dodaje, że pozytywne orzeczenie sądu zastąpi oświadczenie organu administracji i ukształtuje nowy cel użytkowania wieczystego (ustalając jednocześnie należną opłatę za zmianę tego celu). Tym samym organy administracji utracą możliwość blokowania zmiany celu prawa użytkowania wieczystego.
Jak tłumaczą eksperci, pozycja użytkowników wieczystych poprawi się diametralnie. Kiedy użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało przed tą zmianą roszczenie o zmianę przeznaczenia gruntu zapisanego w umowie, to w praktyce pozostawał na łasce i niełasce samorządu. Można powiedzieć w uproszczeniu, że po wejściu w życie noweli sąd wstąpi niejako w rolę właściciela gruntu i za niego będzie mógł wyrazić zgodę na zmianę celu.
To nie wszystko. Skorzystają na nowych przepisach ci, którzy już wybudowali budynki mimo braku zgody na zmianę celu. W sukurs przyjdzie im art. 73 ust. 2 u.g.n. – Wprowadzone zmiany zakładają, że w przypadku trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości – przez co najczęściej należy rozumieć moment uzyskania przez inwestycję pozwolenia na użytkowanie – użytkownik wieczysty lub organ będą mogli nieodpłatnie żądać dostosowania celu do aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Jeśli strony notarialnie nie uzgodnią zmian, to stronie niezadowolonej będzie również przysługiwało powództwo do sądu powszechnego o ustalenie tego celu – tłumaczy Przemysław Dziąg, radca prawny Polskiego Związku Firm Deweloperskich.
Poprawę sytuacji użytkowników wieczystych przypieczętowuje zmiana w prawie budowlanym – zawarta w nowo dodanym do art. 32 p.b. ustępie 4b. ‒ Wprost przesądza on, że ewentualna niezgodność celu użytkowania wieczystego z planowaną inwestycją nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – mówi Łukasz Łanoszka.
„Nie” dla wygórowanych opłat
Co więcej, w nowelizacji ustalona została także maksymalna stawka opłaty za zmianę celu prawa użytkowania wieczystego. ‒ Nie może ona przekroczyć dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej i może być pobierana wyłącznie wtedy, gdy ze zmianą celu wiąże się obniżenie stawki opłaty – wskazuje Łanoszka (tak wynika z nowo dodanego do art. 73 ustępu 2c u.g.n.).
Ten nowy przepis rozwiąże kolejny problem użytkowników wieczystych: żądanie wygórowanych opłat za zmianę celu przez samorządy. – Organy administracji korzystały z niejasnej sytuacji prawnej, żądając opłat za zmianę celu użytkowania wieczystego, pod groźbą wypowiedzenia umów tym podmiotom, które zrealizowałyby inwestycje bez zmiany tego celu – zauważa prawnik.
Ekspert wyjaśnia, że sądy administracyjne, orzekając o podstawie naliczenia wspomnianych opłat, niejednokrotnie wskazywały, że umowa użytkowania wieczystego jest umową o charakterze cywilnoprawnym. Do jej zmiany (w tym celu) może więc dojść wyłącznie w drodze porozumienia stron, na zasadach swobody umów – a to dotyczy także wysokości ewentualnego wynagrodzenia dla właściciela za taką zmianę. – Innymi słowy, użytkownik wieczysty zdany był na wolę właściciela (Skarbu Państwa lub samorządu) zarówno w kwestii woli dokonania takiej zmiany, jak i wysokości wynagrodzenia z tego tytułu – dodaje Maciej Górski.
– Wprowadzone zmiany eliminują dotychczasowe dowolne i naganne praktyki organów administracyjnych, które ze zmiany celu użytkowania wieczystego uczyniły źródło dochodów jednostek samorządu lub Skarbu Państwa. Nowe regulacje umożliwią przedsiębiorcom swobodne zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z właściwymi decyzjami planistycznymi, bez ryzyka ponoszenia dodatkowych kosztów inwestycyjnych – podsumowuje zmiany Łukasz Łanoszka.
Dlaczego gminy blokowały
Niechęć samorządów do zmiany celu miała swoje podłoże finansowe. Złóżmy, że deweloper wybudował budynki mieszkalne na gruncie poprzemysłowym. Do czasu ukończenia inwestycji stawka procentowa wynosi 3 proc. Po jej zrealizowaniu dla celu mieszkalnego spada do 1 proc. Oznacza to mniejsze obciążenia z tytułu opłaty rocznej. Ta bowiem jest ustalana według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej. Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest zaś uzależniona od określonego w umowie użytkowania wieczystego celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana.
Do tej pory niektóre miasta ustalały rekompensaty za zmianę celu. Z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że są one nielegalne. Wypowiedział się na ten temat Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 1622/16). Sprawa dotyczyła dwóch deweloperów, którzy prowadzili inwestycje na terenie Krakowa. Zwrócili się oni do magistratu z wnioskiem o dokonanie zmiany celu, na jaki obowiązywało wydane im co do działek prawo użytkowania wieczystego. Taka modyfikacja pozwoliłaby deweloperom na zmniejszenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z 3 proc. do 1 proc. Jednak okazało się, że na terenie Krakowa obowiązuje zarządzenie prezydenta miasta przewidujące konieczność wniesienia opłaty za dokonanie takiej zmiany. Ponieważ wynikająca z tego tytułu kwota była wysoka (25 proc. wartości nieruchomości), deweloperzy odmówili jej wniesienia. Co więcej, uznali, że jej żądanie jest bezpodstawne i sprzeczne z Konstytucją RP. W związku z powyższym skierowali sprawę do sądu. Prezydent Krakowa argumentował, że jest to dokument o charakterze wewnętrznym. Jego zdaniem nie podlega zaskarżeniu. NSA z tym stanowiskiem się nie zgodził. Stwierdził, że zarządzenie jest aktem prawa administracyjnego o cechach prawa miejscowego, a jako takie zostało ustanowione bezpodstawnie. Zdaniem NSA Konstytucja RP bezdyskusyjnie wskazuje, że opłaty podobne do tej, którą usiłowały usankcjonować władze Krakowa, można nakładać tylko za pomocą przepisów o randze ustawowej.
Podobne rozwiązania były wprowadzone także w Warszawie. Jednak i w tym mieście regulacje te zostały zaskarżone, a po rozpoznaniu sprawy – uchylone przez sąd administracyjny.
Co dalej?
Nie wszyscy jednak są do końca usatysfakcjonowani zmianą art. 73 u.g.n. Zdaniem Piotra Pałki, radcy prawnego i wspólnika Kancelarii Derc Pałka, kierunek zmian jest słuszny, ale w ustawie brakuje przepisów, które naprawiłyby skutki bezprawnego działania samorządów przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Chodzi o działania, które doprowadziły do powstania szkód po stronie prywatnych inwestorów, np. deweloperów czy spółdzielni mieszkaniowych. [opinia Piotra Pałki] Dlatego Związek Rewizyjny Spółdzielni Mieszkaniowych RP przygotował projekt kolejnej ustawy, w której postuluje zobowiązanie gmin do zwrotu prywatnym inwestorom bezpodstawnie pobranych rekompensat za zmianę celu użytkowania wieczystego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie oraz do naprawienia szkód powstałych w wyniku np. odmowy uzyskania pozwoleń na budowę.
opinie ekspertów
Gminy powinny zwrócić przedsiębiorcom bezpodstawnie pobrane rekompensaty
Piotr Pałka radca prawny, wspólnik w kancelarii Derc Pałka
Ustawodawca w przepisach intertemporalnych powinien porządkować zdarzenia prawne, które nie odpowiadały konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Nad odpowiednim projektem ustawy, który zostanie wniesiony w trybie ustawy o petycjach, pracuje już Związek Rewizyjny Spółdzielni Mieszkaniowych RP. W mojej ocenie konstrukcja szczegółowego trybu dochodzenia odszkodowań jest znana naszemu ustawodawstwu. Zaproponowany w projekcie ustawy mechanizm polega na zobowiązaniu gmin do zwrotu prywatnym inwestorom bezpodstawnie pobranych rekompensat za zmianę celu użytkowania wieczystego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie oraz naprawienia szkody powstałej w wyniku np. odmowy uzyskania pozwoleń na budowę. Prywatni inwestorzy będą musieli w takim wypadku jedynie określić wysokość dochodzonego odszkodowania oraz przedstawić odpowiednie dowody. Będą oni również zwolnieni od ponoszenia kosztów sądowych. Główny ciężar dowodu spoczywać jednak będzie na gminie, która w przypadku niewykazania braku podstawy dochodzonego przez prywatnego inwestora odszkodowania będzie musiała uiścić odszkodowanie w wysokości żądanej przez prywatnego inwestora. W przypadku zawarcia pozasądowej ugody między prywatnym inwestorem a gminą ta ostatnia będzie mogła zaoszczędzić 30 proc. wysokości dochodzonego odszkodowania, co pozwoli zmobilizować samorządy do zawierania takich ugód bez konieczności wchodzenia w spór sądowy. Proponowana zmiana jest zgodna z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a organami władzy publicznej są także – z mocy art. 163 Konstytucji RP – wszystkie organy samorządu terytorialnego.
