Uzyskałem z gminy decyzję o warunkach zabudowy, na podstawie której możliwe jest wzniesienie na nieruchomości kilku różnych obiektów budowlanych, w tym o przeznaczeniu mieszkaniowym oraz komercyjnym. Obecnie chciałbym wznieść tylko budynek mieszkalny. Czy mogę uzyskać pozwolenie na budowę dotyczące jedynie części obiektów określonych w decyzji o warunkach zabudowy? Czy przenosząc decyzję o warunkach zabudowy na inny podmiot, trzeba zawsze przenieść ją w całości, czy też można tylko w części?
Reklama
Powyższe zagadnienie bywa w praktyce oceniane na różne sposoby. Jednak trzeba się opowiedzieć za tezą, że o ile decyzja o warunkach zabudowy może być wykorzystana (zrealizowana) tylko w części, o tyle przenieść na inną osobę można ją jedynie w całości.
Możliwe pozwolenie dla niektórych inwestycji
Pozwolenie na budowę może być wydane dla części inwestycji, pod warunkiem, że część ta stanowi wewnętrznie spoistą funkcjonalną całość. Potwierdzały to wielokrotnie tezy orzecznicze. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w wyroku z 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2711/12, Legalis), że wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, iż na skutek wydania pozwolenia na budowę dla części obiektów wchodzących w skład zamierzenia budowlanego, obiekty te nie stają się samodzielnym zamierzeniem budowlanym, lecz nadal są elementem pierwotnego zamierzenia. Uznanie, że na skutek zamiaru realizacji części obiektów budowlanych stają się one odrębnym zamierzeniem, mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby wynikało to z jednoznacznego stwierdzenia ustawodawcy wyrażonego w przepisie prawa.
Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby bowiem równoznaczne z naruszeniem reguł określających znaczenie w języku polskim użytych w nim wyrażeń. Ustawodawca posługuje się sformułowaniem generalnym „zamierzenie budowlane”, którego elementami są poszczególne obiekty. Nie mogą więc one być jednocześnie częścią zamierzenia budowlanego i odrębnym zamierzeniem budowlanym.
Decyzja po stronie inwestora
Na podstawie powyższego wywodu można przyjąć, że pozwolenie na budowę nie musi obejmować całej inwestycji. W związku z tym nie ma żadnych przeciwwskazań, aby w konkretnej sytuacji obejmowało część decyzji o warunkach zabudowy i stanowiło – jak słusznie zaznaczył NSA – zamierzenie budowlane. Z perspektywy przesłanek dotyczących ustalenia warunków zabudowy nie wynika, aby co do zasady trzeba było każdorazowo realizować całą inwestycję i wszystkie wskazane w niej obiekty. Oczywiście jest to zasada, która jednak wymaga każdorazowo szczegółowej analizy. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy kilku obiektów budowlanych może być podyktowane różnymi względami. Czasem wynika to z woli inwestora realizacji kilku obiektów, ale może się zdarzyć również tak, że określenie poszczególnych obiektów w decyzji gwarantuje zachowanie na danym terenie określonej funkcji (np. mieszkaniowej). Ogólnie jednak można przyjąć, że im większy jest zakres realizowanej zabudowy, tym większa potencjalna ingerencja w ład przestrzenny. Organy administracji publicznej nie mają więc w większości przypadków specjalnego uzasadnienia dla tego, aby wymuszać na inwestorze realizację całej zabudowy wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy. To inwestor posiadający uprawnienia do zagospodarowania konkretnej nieruchomości powinien mieć możliwość podjęcia decyzji, w jakim zakresie wykorzysta przysługujące mu (i potwierdzone przez ostateczną decyzję) możliwości budowlane.
Dwie interpretacje
Kolejny dylemat, który – jak się okaże – mocno łączy się z pierwszym, dotyczy możliwości przenoszenia na inny podmiot części decyzji o warunkach zabudowy. W art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) wskazano, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest zobowiązany, za zgodą strony, na rzecz której została ona wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie wskazane w niej warunki. Z powyższego mogą wynikać dwa sposoby dokonywania wykładni.
1) Ustawodawcy chodziło o wszystkie warunki, czyli o całą decyzję. Skoro zatem osoba, na rzecz której przenosi się decyzję o warunkach zabudowy, może przyjąć tylko wszystkie warunki, to może przyjąć całą decyzję, a nie jej część.
2) Stosowanie zwrotu „wszystkie warunki” oznacza, że ustawodawcy chodziło tylko o warunki odnoszące się do konkretnego zamierzenia budowlanego (a tych w konkretnej decyzji o warunkach zabudowy może być więcej niż jedno). Jako „wszystkie warunki” należy więc rozumieć warunki dotyczące nie zawsze całej decyzji, ale konkretnego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z takim punktem widzenia można przenieść częściowo decyzję o warunkach zabudowy w zakresie obejmującym przynajmniej jedno zamierzenie budowlane.
Drugi ze wskazanych sposobów interpretacji wiąże się z większym ryzykiem, zwłaszcza koniecznością dokonywania kwalifikacji tego, kiedy mamy do czynienia z całościowym zamierzeniem budowlanym, a kiedy nie (i jaką część decyzji o warunkach zabudowy można byłoby przenieść). Jest to jednak trochę inny etap proceduralny od tego, w którym ocena dokonywana jest przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
Przejęcie w całości
W ramach dokonywania wykładni trzeba jednak zwrócić uwagę na pewne różnice pojawiające się przy innych rozstrzygnięciach administracyjnych. Przykładem może być przenoszenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W art. 72a ustawy środowiskowej wskazano, że można przenieść na rzecz innego podmiotu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, „jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji”. W art. 63 ust. 5 u.p.z.p. (dotyczącym przeniesienia w analogicznej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy) wskazano natomiast, że nowa osoba może przejąć decyzję o warunkach zabudowy, „jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji”. Czyli chodzi jednoznacznie o przeniesienie całej decyzji, gdyż tylko taka zawiera wszystkie warunki, które mogą być przenoszone dalej. Taki punkt widzenia jest wyrażany wprost w doktrynie (K. Małysa-Sulińska, „Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych”, Wolters Kluwer Business, Warszawa 2012, s. 123).
O ile więc możliwe jest częściowe wykorzystanie decyzji o warunkach zabudowy, o tyle za najbardziej racjonalny wniosek należy uznać tezę, że części decyzji o warunkach zabudowy przenosić raczej nie można (a przynajmniej tego rodzaju przenoszenie łatwo jest podważyć).
!Pozwolenie na budowę nie musi obejmować całej inwestycji. W związku z tym nie ma przeciwwskazań, aby w konkretnej sytuacji obejmowało ono część decyzji o warunkach zabudowy. Jednak przeniesienie niewykorzystanej części decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot jest ryzykowne
Podstawa prawna
Art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073).
Art. 72a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405).