Dzięki usilnym staraniom lobbystów wyjątek od zasady zawartej w dyrektywie w polskim projekcie implementacji stał się sprzeczną z nią zasadą.
Od dłuższego czasu nie ustają kontrowersje związane z obowiązkiem zawierania umów o reemisję programów radiowych i telewizyjnych. Co do zasady powinny w tym pośredniczyć organizacje zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub pokrewnymi (OZZ). Jest to bowiem gwarancja, że nie tylko wynagrodzenia z reemisji będą wypłacane twórcom i artystom, lecz także tego, że ich wysokość będzie słuszna. Od tej zasady przewidziany jest ściśle zdefiniowany wyjątek. Istota sporu polega na tym, czy jego ujęcie może w praktyce przekreślać znaczenie całej zasady.
Szczególnie interesujące w kontekście omawianej sprawy są wypowiedzi uczestników posiedzenia sejmowej komisji kultury i środków przekazu z 6 lipca 2016 r., którego pełen zapis został niedawno opublikowany. Ukazują one bowiem legislacyjną kuchnię oraz bardzo niepokojące mechanizmy forsowania w pracach legislacyjnych konkretnych zapisów ustawowych, odpowiadających postulatom silnych i dobrze zorganizowanych grup interesów.
Batalia o implementację
Wspomniane posiedzenie było drugim spotkaniem komisji poświęconym nowelizacji art. 211 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, który reguluje kwestię obowiązku zawierania umów o reemisję przez OZZ. Oficjalnym motywem proponowanej zmiany jest wcześniejsze nieimplementowanie art. 10 dyrektywy Rady nr 93/83/EWG z 27 września 1993 r. w sprawie koordynacji niektórych zasad dotyczących prawa autorskiego oraz praw pokrewnych stosowanych w odniesieniu do przekazu satelitarnego oraz retransmisji drogą kablową. Głównym przedmiotem kontrowersji jest natomiast sposób implementacji tego przepisu. Spór sprowadza się do tego, czy ma ona ściśle odpowiadać sensowi art. 10 dyrektywy, czy też powinna być ujęta tak, aby z wyjątku, którego dotyczy, uczynić zasadę. Gdyby wygrała ta druga opcja, to art. 9 dyrektywy przewidujący, że umowy o reemisję powinny być zawierane za pośrednictwem organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub pokrewnymi, praktycznie zostałby pozbawiony znaczenia. A niestety taką właśnie wymowę miała propozycja zapisu przedłożona Sejmowi przez rząd, zawarta w druku sejmowym nr 546.
Po moim ostatnim tekście na temat nowelizacji przepisów dotyczących reemisji, który ukazał się na łamach Prawnika („Karuzela nowelizacyjna w sprawie reemisji”, Prawnik z 29 marca 2016 r.), nastąpił zasadniczy przełom. Komisja kultury Sejmu zaleciła bowiem sformułowanie brzmienia nowelizacji w sposób ściśle odpowiadający regulacji unijnej. Chodziło o to, aby osiągnąć cele dyrektywy bez jednoczesnego negowania ustanowionych przez nią zasad podstawowych. Brawo! Środowiska twórcze od dawna tego oczekiwały.
Tu jednak zaczyna się nowy etap sprawy, który pokazuje, że nie tak łatwo jest zrealizować oczywisty postulat, który pozostaje przeciwny oczekiwaniom silnej i dobrze zorganizowanej grupy interesów.
Podstępna zamiana
Pozornie chodzi o dwie drobne kwestie redakcyjne. Poprawka w redakcji resortu kultury, przygotowana w wyniku wspomnianego zalecenia komisji sejmowej, zamiast odnosić się do własnych utworów nadawcy (i odpowiednio przedmiotów praw pokrewnych, czyli artystycznych wykonań lub nagrań) zawartych w reemitowanych programach, do których nadawca ten nabył prawa do reemisji, miała stosować się do „własnych transmisji, niezależnie od tego, czy prawa należą do tej organizacji, czy zostały na nią przeniesione przez innego uprawnionego”. Zapis ten nie oddaje precyzyjnie brzmienia dyrektywy, a w efekcie nie spełnia rekomendacji komisji sejmowej. Pozornie drobna zmiana polegająca na posłużeniu się zapożyczonym terminem własne „transmisje”, zamiast własne „utwory” (i odpowiednio artystyczne wykonania i nagrania) stanowiła w rzeczywistości unik prowadzący do daleko idących konsekwencji. Ograniczenie wyjątku do własnych utworów sprowadzałoby bowiem jego zasięg do utworów zamówionych lub zrealizowanych przez nadawcę, który zainwestował środki w ich powstanie. Wyjątek miałby wtedy racjonalny sens – zgodny z dyrektywą. Użycie w miejsce „własnych utworów” pojęcia „własnych transmisji” powoduje z kolei, że wyjątkiem może być objęty każdy nadawany utwór, jako że ze swojej istoty każdy nadawany program jest własnym programem danego nadawcy, obejmującym zarówno utwory własne, jak i cudze.
Projekt ministerialny zakamuflował więc sedno sprawy niejednoznacznym, zapożyczonym terminem „transmisja”, nieznanym też polskiej ustawie o prawie autorskim. Najbliższe są mu terminy „nadawanie” albo „nadanie”. Rzecz jednak w tym, że oba definiuje obowiązująca ustawa. Pojęcie „nadawania” odnosi się do utworów, zaś „nadania” – programu zestawianego przez nadawcę. Wykorzystanie kalki językowej sprawia natomiast, że nie jest jasne, czy chodzi tu o własne utwory i przedmioty praw pokrewnych nadawcy, czy też o nadania programu.
Ustalenie znaczenia terminu „transmisja” w efekcie byłoby pozostawione wykładni, a więc sporom sądowym z podmiotami reemitującymi utwory. I na tym właśnie polega istota tego przemyślnie sformułowanego ustępstwa. Jak pokazuje praktyka, spory przed sądami z organizacjami wielkich użytkowników trwają latami. Znany jest w szczególności proces, który ciągnie się już od 16 lat i nadal pozostaje – po uchyleniu wyroku zasądzającego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – w pierwszej instancji. Kiedy się zakończy, nikt nie wie.
Konsekwencja jest oczywista: twórcy zostają ograniczeni w swoich prawach. Nie tylko nie mogą decydować o reemisji swoich utworów, ale także, co najważniejsze, nikt nie ma już obowiązku płacenia im wynagrodzeń. A chodzi tu o znaczne sumy, o jedno z najbardziej dochodowych pól eksploatacji. Zaproponowana formuła umożliwiałaby organizacjom reemitującym utwory i przedmioty praw pokrewnych, jak to się mówi, brać twórców i artystów głodem. Bo trzeba przypomnieć, że wynagrodzenia należne twórcom i artystom profesjonalnym stanowią podstawę ich egzystencji. Jeśli zmiana zostanie ostatecznie przeforsowana, trudno będzie przewidzieć, kiedy w ogóle dostaną pieniądze, chyba że pójdą na znaczne ustępstwa. A wielkich graczy medialnych stać na to, żeby przeciągać postępowania przed sądem w nieskończoność, ryzykować przegraną, a nawet zapłacić wysokie odsetki od przegranych wynagrodzeń. Z reguły w każdej chwili można podjąć próbę ugodową, w wyniku której zwykle się udaje uzyskać od twórców spore ustępstwa, a tym samym sprowadzić ich prawa do opłacalnego minimum.
Kontratak lobbystów
Komisja sejmowa na posiedzeniu 9 czerwca 2016 r. dostrzegła znaczenie tych różnych sformułowań i postanowiła poddać termin „transmisji” dalszej analizie. Nie miała bowiem wątpliwości, że będzie on interpretowany jako synonim „nadawania”. I oto miesiąc później doszło w końcu do konfrontacji stanowisk. Do głównych oponentów zastąpienia terminu „własna transmisja” terminem „własne utwory” należeli przedstawiciele Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej (PIKE) oraz Polskiej Izby Radiodyfuzji Cyfrowej (PIRC). Nie było w tym żadnego zaskoczenia. Znamienna była natomiast ich argumentacja. Przedstawiciel PIKE powołał się mianowicie na korespondencję z Komisją Europejską. Powiedział w szczególności: „zwracając się do Komisji, przekazaliśmy również możliwe propozycje zapisów, z których Komisja może skorzystać, żeby zracjonalizować tę nowelizację (...)”, a „ministerstwo ma dokładne informacje w tym zakresie, żeby przygotować sformułowanie niebudzące wątpliwości”.
Wywołane do tablicy Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśniło, że z tego, co wiadomo, „(...) nie jest to korespondencja z Komisją Europejską, tylko z urzędniczką Komisji Europejskiej, która na początku tej korespondencji wyraźnie stwierdza, że nie jest to formalne stanowisko czy formalna interpretacja tego organu, tylko jej własna opinia. Formalne opinie co do interpretacji prawa europejskiego wydaje Europejski Trybunał Sprawiedliwości, a ta sprawa nie trafiła przed Europejski Trybunał Sprawiedliwości”. To wyjaśnienie powinno zbulwersować uczestników debaty i otworzyć drogę do zweryfikowania projektu posługującego się wieloznacznym terminem „transmisja” (zwłaszcza że został on też zakwestionowany przez Biuro Legislacyjne).
Ostatnio wiele mówiono i pisano o relacjach Polski z organami Unii Europejskiej. Narzekano, że jesteśmy zbyt pokorni i pozbawieni inicjatywy. A tu mamy do czynienia z konkretną ilustracją tej postawy. Krajowa organizacja promująca interesy przedsiębiorstw z branży medialnej aktywnie zabiega o korzystną dla siebie zmianę prawa pod pozorem nacisku ze strony Komisji. Tymczasem okazuje się, że prace legislacyjne mają w rzeczywistości usatysfakcjonować oczekiwania krajowego lobby, a nie UE.
Branża medialna chce więcej
W ubiegłej kadencji w krótkim czasie powstało kilka projektów spełniających jego coraz dalej idące życzenia. Wyjątek, o którym tu piszę, w kolejnych redakcjach był stopniowo poszerzany, aż wreszcie całkowicie zniweczył znaczenie zasady zawartej w dyrektywie. Za poprzedniej ekipy rządzącej lobby, jak lisek ze znanego wierszyka, już witało się z gąską, gdy nagle ówczesna minister kultury Małgorzata Omilanowska wycofała projekt z Rządowego Centrum Legislacji (również wbrew oczekiwaniom swoich partyjnych kolegów). Chwała jej za to! Trzeba więc było do sprawy powracać w nowej kadencji władz i niestety zaczynać od początku. Wszystkiego nie udało się obronić. Ostatecznie w obecnym projekcie rządowym (druk sejmowy 546) pozostało to najważniejsze: zamiast „własnych utworów” mamy „własne transmisje”.
Ale to nie wszystko. PIKE i PIRC postanowiły wywalczyć jeszcze jedno: zastąpienie wymogu nabycia przez nadawcę prawa do transmisji wymogiem zawarcia przez nadawcę jakiejkolwiek umowy, a nie wyłącznie umowy przeniesienia praw do reemisji. Także w tym przypadku argumentem miało być (ponoć znane ministerstwu) „stanowisko” Komisji Europejskiej, którego zignorowanie grozi przecież wniesieniem sprawy do trybunału luksemburskiego oraz poważnymi sankcjami. Przecież rozstrzygnięcie trybunału na pewno będzie takie, jak chcą nasi lobbyści. W tej sytuacji, który z posłów weźmie na siebie ryzyko sprzeciwu? Dyrektor właściwego departamentu MKiDN co prawda wyjaśnił, że reprezentanci branży medialnej powoływali się nie tyle na stanowisko Komisji, ile na osobistą opinię jej urzędniczki. Mimo to projekt przygotowany w istotnej części pod wypływem medialnego lobby został przez komisję przyjęty, jako że żaden z obecnych posłów nie zgłosił żadnego wniosku wobec jego treści! Smutne, ale prawdziwe! Kto temu winien? Oczywiście Komisja Europejska, która narzuca nam takie, a nie inne rozwiązanie. My jesteśmy doskonali i nieskazitelni.
I tak 19 lipca projekt został jednogłośnie uchwalony przez posłów.
Apel o wyjaśnienia
Trudno się z tym zgodzić. Chcąc mieć poczucie, że jestem obywatelem suwerennego państwa, którego organy stanowiące prawo cieszą się właściwą powagą, proszę przewodniczącego senackiej komisji kultury oraz ministra kultury o:
1) zwrócenie się do właściwego organu Unii z pytaniem, czy przekazane polskiej stronie stanowisko w sprawie implementacji dyrektywy Rady nr 93/83/EWG jest oficjalnym stanowiskiem UE i czy jest właściwe, aby w sprawach należących do obowiązków państwa stanowisko zajmował urzędnik bez stosownego umocowania;
2) zwrócenie się do właściwego organu Unii z pytaniem, czy rzeczywiście pod adresem polskiego ustawodawcy zostało skierowane żądanie nadania przepisowi implementującemu art. 10 dyrektywy brzmienia, z którego wynika, że odnosi się on do wszystkich utworów, artystycznych wykonań lub nagrań zawartych w nadawanym programie;
3) udzielenie odpowiedzi, czy rzeczywiście zdaniem Komisji Europejskiej przeniesienie praw (przez ich właściciela) w rozumieniu art. 10 omawianej dyrektywy powinno być interpretowane jako jakakolwiek umowa, w tym umowa licencyjna (a więc nie musi to być umowa przenosząca przez uprawnionego prawo do reemisji na nadawcę)?
Moim zdaniem powaga polskiego ustawodawcy wymaga, żeby poruszone przeze mnie kwestie zostały wyjaśnione zanim tekst nowelizacji ustawy stanie się obowiązujący. Stanowisko ministra kultury i szefa komisji sejmowej powinno stać się podstawą do merytorycznej dyskusji na temat tego, czy należy się kierować treścią odpowiedzi Komisji Europejskiej, czy raczej, sugerując się treścią dyrektywy oraz interesem rodzimych autorów i twórców, należy rozważyć wystąpienie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o rozstrzygnięcie powstałych wątpliwości. Na marginesie dodam, że znam przypadek, kiedy jedna z naszych krajowych organizacji nie zgodziła się ze stanowiskiem Komisji Europejskiej i zaskarżyła je do TSUE, który ostatecznie podzielił jej zarzuty.
Polska jest związana dyrektywami unijnymi i powinny być one skrupulatnie respektowane. Nie oznacza to, że można nam narzucić rozwiązanie wykraczające poza wynikające z nich zobowiązania. Implementacja art. 10 dyrektywy została przez polskie władze podjęta. Świadczy to o dobrej woli doprowadzenia ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych do pełnej zgodności z prawem unijnym. W trakcie prac powstały co najmniej poważne wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia. Należy to zrobić w sposób rzetelny. Dostosowywanie brzmienia przepisów do oczekiwań konkretnej grupy interesów i bezkrytycznie traktowanie wyjaśnienia urzędnika KE jako rozstrzygającego o treści obowiązków polskiego ustawodawcy godzi w autorytet naszego państwa i jego organów. Liczę, że nie jestem odosobniony w takim postrzeganiu tej sprawy.
