„Wstrząs dla fundamentów polityki klimatycznej UE” oraz „napaść na najważniejsze europejskie prawo” w tej dziedzinie ogłosił w połowie lutego w jednym z nagłówków portal Politico.

Walka z ETS wchodzi na salony? Mainstream UE martwi się cenami energii

Chodzi o falę krytyki, która spadła na system ETS, obciążający opłatami emisje dwutlenku węgla w sektorach energetyki i przemysłu. Jej apogeum przypadło na niedawny szczyt w Antwerpii. O otwartość na zmiany w mechanizmie zaapelował tam m.in. kanclerz Niemiec Friedrich Merz, wskazując, że jeśli ETS okazuje się niewystarczająco skuteczny jako narzędzie ograniczania emisji i wsparcia dekarbonizacji gospodarki, UE powinna dopuścić „jego rewizję albo przynajmniej odłożenie w czasie”. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku nowego systemu, który miał objąć emisje z sektorów transportu i budynków (ETS2). Pierwotnie ten „młodszy brat“ systemu obowiązującego w energetyce i przemyśle miał być uruchomiony już od początku 2027 roku. Ostatecznie jednak w sprawie przesunięcia tego terminu o jeszcze jeden rok porozumiały się kraje członkowskie i przedstawiciele europarlamentu.

O tym, że wysokie ceny energii w połączeniu z kosztami uprawnień do emisji przyspieszają „dezindustrializację zamiast dekarbonizacji”, mówił z kolei prezydent Francji Emmanuel Macron. Nawiązując do pierwotnych prognoz cenowych dla pakietu legislacyjnego Fit for 55, ocenił, że notowania uprawnień powinny dziś mieścić się w przedziale 30–40 euro za tonę, a są dwukrotnie wyższe, co mocno obciąża m.in. gospodarki ze środkowo-wschodniej części Europy. Macron opowiedział się również za „technicznymi zmianami”, które ograniczą koszty generowane przez system opłat za CO2 i ograniczą spekulacje na rynku.

Wypowiedź kanclerza Niemiec jawi się szczególnie znacząco, bo to właśnie Berlin był dotąd jedną ze stolic najmocniej przywiązanych do systemu ETS jako filaru europejskiej polityki energetyczno-klimatycznej. I choć już dzień później Merz starał się łagodzić wydźwięk swojej wypowiedzi z Antwerpii, podkreślając, że rynek handlu uprawnieniami CO2 dowiódł swojej skuteczności, a obecnie wymaga jedynie korekt, to liczni komentatorzy, tak jak przywoływane tu Politico i jego reporterka Zia Weise, stwierdzili, że doszło do „naruszenia tabu” i „uderzenia w serce” Europejskiego Zielonego Ładu.

Włochy sięgają po osinowy kołek. Ale muszą czekać na decyzję Brukseli

Jakby na potwierdzenie tych wypowiedzi, w drugiej połowie tygodnia, od słów do czynów w kwestii ETS i wpływu tego systemu na ceny energii postanowiła przejść premier Włoch Giorgia Meloni. Zgodnie z przyjętym przez jej gabinet „dekretem energetycznym” ponoszony przez elektrownie gazowe koszt zakupu uprawnień CO2 ma być im rekompensowany z budżetu państwa. – Uprawnienia ETS są de facto obowiązującym z woli Europy podatkiem, wymierzonym w najbardziej emisyjne formy produkcji energii (…). To ma sens. Problem w tym, że obecnie uprawnienia ETS mają wpływ na cenę wszelkiej energii, w tym tej ze źródeł odnawialnych, które nie ponoszą kosztów ich zakupu – oświadczyła szefowa włoskiego rządu.

Pośrednio zyskać mają odbiorcy końcowi, o których rachunkach decyduje w istotnej mierze koszt produkcji energii z gazu (zgodnie z zasadą merit order cenę energii elektrycznej na rynku hurtowym wyznacza najdroższe źródło w miksie). – Chcemy oddzielić koszty ETS od cen energii ze źródeł odnawialnych – przyznała Meloni. Elektrownie gazowe odpowiadały w 2025 roku za ponad 40 proc. energii produkowanej we włoskim systemie, a OZE za prawie 49 proc.

Na rozwiązaniu przyjętym przez włoski rząd ucierpią zyski wytwórców energii z OZE. A z punktu widzenia prawa europejskiego stanowi ono pomoc publiczną, na której udzielenie będzie musiała się zgodzić Komisja Europejska. Gdyby tak się stało – według agencji Bloomberga – włoski model może stać się wzorem powielanym przez inne unijne stolice. Do tego czasu jednak, o ile w ogóle pomyślna dla Rzymu decyzja okaże się możliwa do uzyskania, dekret Meloni pozostaje aktem politycznym: wymownym głosem w dyskusji o reformie polityki klimatycznej i ramach europejskiego rynku energii.

Między regulacyjną korektą a rewolucją. Jaka będzie rewizja dyrektywy ETS?

To, co w innych okolicznościach mogłoby być łatwo zbagatelizowane, jawi się jako gest znacznie poważniejszy w obliczu planowanej w dalszej części roku rewizji dyrektywy ETS. Świadomość rosnącego ciężaru gatunkowego tej dyskusji widać zresztą w reakcji rynku uprawnień, gdzie po szczycie w Antwerpii notowania CO2 pikowały w dół – z blisko 80 euro w rejony 70 euro za tonę – i od tego czasu nie odzyskały utraconej wartości.

Za opracowanie propozycji zmian w dyrektywie odpowiada KE, która na czele z przewodniczącą Ursulą von der Leyen zdaje się stać na straży dogmatu o świętości systemu ETS. Z tego punktu widzenia trudno spodziewać się, by w ramach rewizji zaproponowano radykalne zerwanie z legislacyjnym status quo czy otworzono drzwi do jego rozmontowywania (choćby na modłę włoską) przez kolejne państwa członkowskie.

Marcin Kowalczyk: Na systemie ETS netto jesteśmy do przodu [WYWIAD]
Marcin Kowalczyk: Na systemie ETS netto jesteśmy do przodu [WYWIAD]

Zobacz również

Szefowa Komisji Europejskiej szczyci się rynkiem handlu emisjami jako filarem europejskiej polityki i źródłem jej podstawowego sukcesu, czyli pożenienia głębokiej dekarbonizacji z rozwojem gospodarczym. I ma na poparcie swojego stanowiska dane: 39 proc. redukcji emisji od 2005 roku i 71 proc. wzrostu gospodarczego wygenerowanego w branżach ETS. Głównym problemem jest za to – zdaniem von der Leyen – polityka państw członkowskich, które przeznaczają zaledwie 5 proc. przychodów ze sprzedaży uprawnień do emisji na inwestycje w dekarbonizację przemysłu. W praktyce przypisanie tych zasług ETS-owi wymagałoby trochę mocniejszych dowodów – choćby biorąc pod uwagę fakt, że w pierwszej dekadzie funkcjonowania systemu unijne emisje spadały w podobnym tempie co w drugiej (w warunkach znacznie wyższych cen uprawnień CO2).

Ostateczny efekt prac legislacyjnych nad rewizją, który wyłoni się z negocjacji z udziałem państw członkowskich i europarlamentu, będzie musiał w pewnym stopniu odzwierciedlić dynamikę coraz bardziej krytycznych wobec ETS nastrojów wśród unijnych stolic. Wiele zmieniło się od 2023 r., kiedy przeciw nowelizacji dyrektywy w ramach pakietu Fit for 55 opowiedziały się w Radzie UE jedynie Polska i Węgry. Dziś poluzowaniu rygorów rynku CO2 sprzyjają najwięksi gracze.

W grę wchodzić będą przede wszystkim koncesje na rzecz energochłonnego przemysłu i jego postulatów związanych z utrzymaniem darmowych uprawnień (przy czym najbardziej prawdopodobna wydaje się formuła transakcji wiązanej – w ramach której możliwość bezpłatnego emitowania stanie się przywilejem dostępnym dla tych przedsiębiorstw, które udokumentują podjęcie inwestycji w kierunku dekarbonizacji), a także instrumenty umożliwiające wyhamowanie wzrostu cen uprawnień, o które Warszawa zabiegała bezskutecznie za czasów gabinetu Mateusza Morawieckiego.

Inwestycje, zachęty i normy. Jak dekarbonizować bez ceny CO2?

Grając o te pragmatyczne cele, nie traćmy z pola widzenia wątpliwości za nimi idących. W dobie europejskiego „przebudzenia” w kwestiach konkurencyjności globalnej i surowcowo-technologicznej niezawisłości, każdy instrument dotychczasowej polityki klimatycznej należałoby poddać głębszej ewaluacji – zważyć z punktu widzenia wpływu na inne istotne dla wspólnoty cele.

Zwłaszcza jeśli wcale nie mamy pewności, czy nie dałoby się ich realizować poprzez alternatywny „miks” prawno-regulacyjny – choćby taki, w którym większą rolę niż opłaty za emisje odgrywa polityka przemysłowa, zachęty konsumenckie czy przewidywalne, stopniowo śrubowane normy emisyjności. Gospodarka UE nie była w ostatnich 20 latach jedyną, która skutecznie i głęboko się dekarbonizowała, łącząc ten proces z wzrostem PKB, choć żadna inna nie dążyła być może z równą determinacją do roli klimatycznego prymusa, wzoru dla całego świata.

Tylko że dziś model oparty na „demonstrowaniu ambicji” czy, jak kto woli, „dawaniu świadectwa” ostatecznie się wyczerpuje. Inne kraje, w tym najwięksi światowi emitenci – Chiny i USA, nie mają zamiaru się z Unią ścigać. Choć nie ma mowy o odwróceniu trendów technologicznych z ostatnich lat, to ich postępy na wiodących rynkach poza UE są coraz wyraźniej podporządkowane innym celom strategicznym. Jeśli więc europejski model ma pozostać atrakcyjny, wymaga nowej równowagi między celami klimatycznymi a bezpieczeństwem, rozwojem i społeczną spójnością.

Niesprawiedliwa transformacja. Wady ETS mogą pogrzebać politykę klimatyczną

Skuteczność systemu ETS w „dowożeniu” celów klimatycznych nie powinna być argumentem zamykającym dyskusję w sprawie jego utrzymania w dotychczasowym kształcie. I to wcale nie tylko z punktu widzenia negacjonizmu, przekonania o nieistotności problemu zmiany klimatu czy – jak w przypadku Polski – głębokiej zależności od węgla i miliardów złotych, które wskutek wdrażania systemu ETS tracą koncerny energetyczne. Model oparty na płaceniu za emisje ma długą tradycję krytyki ze zgoła odmiennych pozycji i z każdym kolejnym rokiem ta krytyka nabiera substancji.

Z etycznego punktu widzenia zarzuty wobec takich mechanizmów formułował m.in. jeden z najwybitniejszych współczesnych filozofów polityki Michael Sandel, wskazując, że traktowanie emisji jako towaru stawia w uprzywilejowanej pozycji najbogatszych emitentów – którzy mogą sobie pozwolić na opłatę – i zmienia zachowanie napiętnowane jako społecznie niepożądane w kolejny punkt na liście kosztów prowadzenia działalności biznesowej. Inni autorzy kreślili nawet analogie ze średniowieczną praktyką sprzedaży odpustów.

Obrona systemu ETS jako efektywnego narzędzia w służbie dekarbonizacji nie adresuje w należyty sposób wątpliwości dotyczących kosztów mechanizmu. A te, za pośrednictwem cen energii i wytwarzanych z jej wykorzystaniem towarów, spadają na konsumentów. I uderzają coraz boleśniej przede wszystkim w tych o niskich i średnich dochodach (co podnosiła zresztą w dawniej toczonych debatach nad ETS duża część ekspertów i środowisk ekologicznych). W konsekwencji to właśnie tę część społeczeństwa – a nie najbogatsze gospodarstwa, odpowiedzialne za największą część emisji – dotyka najsilniejsza presja na zmianę przyzwyczajeń i stylu życia, co wprost zaprzecza przywoływanej często na poparcie tego instrumentu zasadzie „zanieczyszczający płaci”.

Choć proponowane na ten problem recepty bywały różne – od szerszej redystrybucji przychodów z istniejącego mechanizmu, np. w formie bezpośrednich transferów dla gospodarstw domowych, przez ściślejszą kontrolę cen uprawnień, aż po zastąpienie go alternatywnymi instrumentami – to jedno jest jasne: niesprawiedliwość zaszyta w tym systemie grozi na dłuższą metę nie tylko konkurencyjności przemysłu, ale też postrzeganiu polityki klimatycznej przez obywateli. Mówiąc wprost, jeśli Unia Europejska nie poszuka innych narzędzi do osiągania swoich celów, może się okazać, że wkrótce na drodze do ich osiągnięcia stanie proces demokratyczny.