Reforma finansowania oświaty. Wsparcie dla edukacji rozczarowało

Zarówno eksperci, jak i samorządy są rozczarowani tym, jak nowe regulacje działają w praktyce.

– Oczekiwania strony samorządowej były duże, a wiele z nich nie zostało spełnionych – mówi Grzegorz Pochopień, Centrum Doradztwa i Szkoleń OMNIA, były dyrektor departamentu współpracy samorządowej MEN (czytaj też obok).

– Poważnym problemem nowego systemu finansowania jest poziom jego skomplikowania. Wielu nie rozumie, czym jest nowa subwencja. Niektórzy utożsamiają ją z subwencją oświatową i martwią się, że jest niższa niż kiedyś – opowiada ekspert.

– Ważne jest zrozumienie zasad kształtowania nowej subwencji i wpływu organizacji oświaty na jej wysokość. Okazuje się, że w przypadku większości samorządów wpływ ten jest bardzo podobny do tego, co było przed zmianą. Problem w tym, że jest to tak skomplikowane, że na pierwszy rzut oka niewidoczne nawet dla względnie zaawansowanych w temacie finansowania urzędników samorządowych – dodaje.

Problematyczny jest choćby art. 36 ustawy o dochodach JST, który dotyczy korekty nieprawidłowo ustalonych potrzeb finansowych.

– System budzi wątpliwości i z tego powodu uzgodniono konieczność jego ewaluacji po dwóch latach. Problem stanowiły już: podstawowe założenia w postaci systemu determinant, wprowadzenie pojęcia liczby mieszkańców przeliczeniowych czy wskaźnika zamożności, które powodowały trudność w logicznym uzasadnieniu wyników obliczeń – mówi Piotr Tomaszewski, skarbnik miasta Bydgoszczy.

Niedoszacowane potrzeby

Samorządy podkreślają, że wciąż nie otrzymują wystarczających kwot na edukację.

– Zmiany wprowadzone ustawą o dochodach JST nie pokrywają ubytków w udziałach w podatku PIT, jakie samorządy odnotowały po wprowadzeniu Polskiego Ładu. W wyniku zmian miasta na prawach powiatu otrzymują niższe niż suma gmin i powiatów udziały w podatkach dochodowych. W udziałach w PIT różnica wynosi 0,4 proc., natomiast w udziałach w CIT jest to 1,1 proc. – wylicza Angelika Ostaszewska, skarbnik miasta Częstochowa. Jak mówi, to znaczące uszczuplenie dla samorządów, które wykonują zarówno zadania gmin i powiatów.

Największym problemem pozostaje jednak niedoszacowanie potrzeb oświatowych.

– Środki otrzymywane przez samorządy winny być wystarczające na realizację zadań w zakresie oświaty i wychowania, a organizacja sieci szkół i przedszkoli należy do zadań samorządów – podkreśla Ostrowska. W rzeczywistości – jak mówi – wyliczone potrzeby oświatowe nie pokrywają często nawet wydatków związanych z wynagrodzeniami nauczycieli.

– Oszacowane dla miasta Częstochowy potrzeby oświatowe są znacznie zaniżone. Realne potrzeby wydatkowe z zakresu oświaty na 2025 r. skalkulowano na kwotę przewyższającą szacunek MF o 320 mln zł. Pieniądze te miasto będzie zmuszone wygospodarować z innych środków własnych – dodaje Ostrowska.

Podobne opinie słyszymy w innych miejscowościach.

– Rezygnacja z subwencji oświatowej i wprowadzenie potrzeb oświatowych nie spowodowały, że mniej dopłacamy z dochodów własnych do funkcjonowania oświaty w naszej gminie. Nadal jest to spore obciążenie dla budżetu gminy – potwierdza Anna Wilisowska, kierownik referatu edukacji w Urzędzie Gminy Kobierzyce.

Według wyliczeń resortu finansów nowa ustawa ma jednak sprawić, że do samorządów trafi w tym roku łącznie o 24,8 mld zł więcej niż w poprzednim systemie. Na potrzeby oświaty zaplanowano 102 mld zł, co oznacza wzrost o 10,5 mld zł (czyli 11,4 proc.) w stosunku do łącznej sumy subwencji oświatowej i dotacji przedszkolnej ustalonej na 2024 r. (92 mld zł).

Kwestia niezrozumienia?

– Na temat nowego systemu powstało wiele mitów – przekonuje Grzegorz Pochopień. Mówi się np. o nieatrakcyjności przyjmowania uczniów z innych gmin lub powiatów do szkół. Wszak rodzice tych uczniów płacą gdzie indziej podatki.

– W poprzednim systemie było rzekomo korzystniej, gdyż na tych uczniów była naliczana subwencja oświatowa, której teraz nie ma. Okazuje się jednak, że obecny system jest tak naprawdę, z finansowego punktu widzenia identyczny jak poprzedni. Zwiększenie potrzeb oświatowych na każdego ucznia, w tym spoza gminy, powoduje identyczne zwiększenie nowej subwencji – przekonuje. Przyznaje jednak, że te mity są częściowo prawdziwe dla mniejszej części samorządów, tj. tych, które nie otrzymują subwencji.

– Nowy sposób ustalania dochodów uwzględnia naliczanie kwot na wszystkie dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym, niezależnie od wieku. Do tej pory subwencją oświatową objęte były, co do zasady, dzieci sześcioletnie – wyjaśnia Pochopień. – Zapowiedź finansowania wszystkich dzieci była przez niektórych odbierana z nadzieją na pełne finansowanie przedszkolaków albo chociaż na finansowanie podobne do do finansowania uczniów szkół. Ostatecznie kwoty na młodsze dzieci przeciętnie są równowartością jednej trzeciej realnych kosztów w przedszkolach – wylicza.

To wciąż więcej niż przed zmianami, ale mniej, niż oczekiwali samorządowcy.

Konieczne zmiany przepisów

Samorządowcy nie tracą nadziei, że nowe przepisy zostaną poprawione.

– Korporacje samorządowe zgłosiły wiele uwag na etapie opiniowania projektu ustawy, ponieważ nowe przepisy nie odwróciły skutków Polskiego Ładu. Obecnie trwa dialog z Ministerstwem Finansów w zakresie możliwości zmiany sposobu ustalania potrzeb wydatkowych, szczególnie w zakresie oświaty i wskaźników wpływających na ustalenie przeliczeniowej liczby mieszkańców i w konsekwencji ustalenie wskaźnika zamożności – mówi Izabela Kuś, skarbnik miasta Gdańska.

Samorządowcy wciąż nie są pewni, jak nowe zasady zadziałają w praktyce.

– Nie do końca są znane na ten moment długofalowe następstwa likwidacji subwencji oświatowej i zastąpienia jej dochodami z PIT oraz CIT – stwierdza Piotr Husejko, skarbnik miasta Poznania. Jego zdaniem pilnych korekt wymaga choćby sposób ustalania przeliczeniowej liczby mieszkańców, która wpływa na ostateczną wysokość dochodów.

– Wydaje się, że przy obecnych rozwiązaniach naliczanie środków dla JST nie jest w pełni oparte na obiektywnych danych – przyznaje skarbnik Poznania. ©℗

Trzeba powyjaśniać pojęcia ustawowe

Nowy system finansowania zadań samorządów używa pojęć, które sugerują coś innego, niż naprawdę oznaczają. Przede wszystkim pojęcia potrzeby finansowe, a w szczególności potrzeby oświatowe, sugerują, że wartość naliczonych potrzeb będzie zbliżona do prawdziwych potrzeb w oświacie. Jak wiemy, wartość ta jest jednak istotnie mniejsza. W gruncie rzeczy potrzeby oświatowe na ten rok to niewiele więcej niż wartość części oświatowej subwencji ogólnej i dotacji celowej na wychowanie przedszkolne, gdyby nie było zmian w przepisach. Samorządy liczyły na więcej. Po głębszym zbadaniu rozwiązań w nowym systemie finansowania można dojść do wniosku, że ustawowe potrzeby oświatowe nie mogą być tak wysokie, jak prawdziwe potrzeby. Wynika to z konstrukcji kwoty kalkulacyjnej, która jest kwotą po pomniejszeniu o stary odpis od podatków PIT i CIT. Powstaje zatem pytanie, dlaczego ustawa operuje pojęciami, które są mylące?